National Council of Welfare

Conseil national du bien-être social


  

LES ENFANTS DU PRÉSCOLAIRE :

DES PROMESSES À TENIR

 

Rapport du

Conseil national du bien-être social

Printemps 1999

 

TABLE DES MATIÈRES

 

I.   LE GOUVERNEMENT FÉDÉRAL ET L=AVENIR DES ENFANTS......................................................1

II.  CONDITION DE VIE DES ENFANTS AU CANADA..........................................................................4

     Les familles vivant dans la pauvreté..........................................6

     Les emplois des parents......................................................10

     Les mères de famille sur le marché du travail................................14

     Les mères chefs de famille monoparentale et le marché du travail.............15

     La garde d=enfants et les parents sur le marché du travail....................19

III. QUESTIONS SUR LE DÉVELOPPEMENT DES ENFANTS DE DEUX À SIX ANS........................23

     Les objectifs de développement pour les enfants d=âge préscolaire.............28

     Le bien-être physique et le développement moteur approprié...................31

     La santé affective et l=attitude positive face à de nouvelles expériences.....32

     La connaissance et les aptitudes sociales en fonction de l=âge................34

     Les aptitudes linguistiques en fonction de l=âge..............................35

     Les connaissances générales et les facultés cognitives.......................36

IV.  PROGRAMMES CANADIENS À L=INTENTION DES
       ENFANTS DE DEUX À SIX ANS ET DE LEUR FAMILLE
..............................................................43

     La politique familiale du Québec.............................................44

     Les services de garde ailleurs au Canada.....................................50

        L=accessibilité............................................................50

        L=accessibilité des coûts..................................................55

        La qualité................................................................60

        L=industrie des services de garde..........................................64

     Les autres programmes de garde et d=éducation de la petite enfance............67

        La maternelle et la garderie éducative....................................67

        Les programmes de ressources familiales...................................71

V.   ÉTABLIR UN RÉGIME DE SERVICES DE GARDE ET
        D=ÉDUCATION DE LA PETITE ENFANCE AU CANADA
............................................................80

     L=évaluation des avantages et des coûts d=un bon régime de services de garde..81

     Passer à l=action.............................................................89

        La prestation de services directs par la province ou le territoire........91

        Les normes nationales et les normes de qualité............................92

        Un financement global.....................................................93

        Des services intégrés.....................................................94

     Fonder le système par étapes.................................................94

VI.  RECOMMANDATIONS...................................................................................................................100

       ANNEXE TENDANCES EN MATIÈRE DE PAUVRETÉ CHEZ
       LES ENFANTS ÂGÉS DE MOINS DE 18 ANS ET LES FAMILLES EN 1996
...............................110

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I. LE GOUVERNEMENT FÉDÉRAL ET L=AVENIR DES ENFANTS

     Les politiciens canadiens ont souvent promis de mettre fin à la pauvreté chez les enfants et de venir en aide aux familles ayant de jeunes enfants. En 1989, la Chambre des communes adoptait à l=unanimité une résolution appelant à l=élimination de la pauvreté chez les enfants pour l=an 2000. En 1991, le Canada ratifiait la Convention des Nations Unies relative aux droits de l=enfant et s=est engagé non seulement à accorder une reconnaissance spéciale aux enfants mais aussi à offrir des conditions de vie adéquates à leur famille. Les différents gouvernements fédéraux qui se sont succédés au cours de la dernière décennie ont promis d=accroître le nombre de places en garderie et de rehausser la qualité de celles-ci.

     À notre grande déception, les conditions de vie des enfants canadiens vivant dans la pauvreté ne se sont pas améliorées pendant les années qui ont suivi ces engagements fort louables. Au lieu, nous avons été témoins d=une augmentation du taux de pauvreté chez les enfants qui est passé de 14,5 p. 100 en 1989 pour atteindre son plus haut niveau de tout temps, soit 20,9 p. 100 en 1996. Les programmes d=éducation et d=emploi, d=aide sociale, de services sociaux et de santé desservant les parents et les enfants ont connu des réductions importantes et arbitraires, qui n=ont fait que restreindre la possibilité de venir en aide aux familles. Les efforts du gouvernement fédéral envers la création de nouvelles places en garderie ont échoués. Le terme service de garde est même mal vu dans certains groupes gouvernementaux. Les gouvernements ont beau pratiquer la politique de l=autruche, le fait demeure que les familles avec des enfants en bas âges ont, plus que jamais, besoin de bons services de garde.

     Le Conseil national du bien-être social estime que l=élimination de la pauvreté chez les enfants exige des efforts concertés de la part des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux et ce, dans plusieurs domaines. Le Conseil croit aussi que la seule solution aux problèmes liés à la pauvreté chez les enfants passe par l=établissement d=un régime intégré de politiques relatives à la famille qui, de concert, aideront les parents à s=occuper de leurs enfants. Tous les paliers de gouvernement doivent s=engager à faire en sorte que les programmes et les politiques de soutien aux enfants et à la famille soient convenablement financés et qu=ils soient coordonnés de manière à optimiser l=utilisation des ressources ainsi mobilisées.

     La politique familiale doit reposer sur un régime de services de garde à la fois abordables et de grande qualité. Ces services sont l=ingrédient indispensable à la participation des parents de jeunes enfants, en particulier des mères, au marché du travail. Un bon régime de services de garde, c=est aussi un excellent moyen qui permette d=offrir une meilleure formation précoce. Cette formation est nécessaire pour s=assurer que tous les enfants puissent se développer à leur plein potentiel. Le Conseil national du bien-être social croit que les politiques développées pour les familles ayant de jeunes enfants doivent soutenir les choix des parents qui travaillent à plein temps ou à temps partiel tout comme ceux des parents qui préfèrent demeurer à la maison pour élever leurs enfants. Voilà pourquoi nous proposons un système comprenant non seulement des services de garde à plein temps et à temps partiel pour accommoder les parents qui travaillent, mais aussi des programmes d=éducation préscolaire à temps partiel pour les enfants qui ont des parents à la maison.

-2-

     Le Conseil national du bien-être social croit que le Canada peut modifier sa politique sociale de manière à éliminer la pauvreté infantile et à améliorer le sort de tous les enfants canadiens. À cet égard, le gouvernement du Québec est sorti des sentiers battus en se dotant d=une politique familiale exhaustive qui englobe des services de garde financés par l=État. À l=exemple de la Saskatchewan, qui a proposé le modèle d=un régime public d=assurance-maladie universelle dans les années 1960, les efforts qu=a fait le Québec pour rassembler ses politiques de sortes à ce qu=elles appuient les familles prouvent que tous les gouvernements sont en mesure d=instaurer une bonne politique familiale qui ne peut qu=être très populaire auprès des familles. Ce rapport expose les modalités d=établissement d=une telle politique familiale dans l=ensemble du Canada.

     Depuis quelques mois, nous entendons dire que le point de mire du budget de 2000 sera les enfants. De notre point de vue, un budget axé sur les enfants en est un qui tient les promesses faites aux enfants et qui investi plusieurs milliards de dollars des coffres du gouvernement fédéral dans la création et l=amélioration des programmes de soutien offerts aux familles. C=est aussi un budget qui injecte de nouveaux fonds dans un système de garde sachant combiner l=éducation précoce et des services de garde appuyant les parents qui sont sur le marché du travail. Ce budget en est également un qui accorderait des congés parentaux plus généreux, qui augmenterait le salaire minimum, qui inclurait des dispositions sur l=équité salariale et l=emploi et qui offrirait des programmes non seulement de retour au travail aux parents mais aussi de création d=emploi - surtout aux jeunes. Un budget qui se contenterait de répartir quelques centaines de millions de dollars dans des programmes éparpillés irait à l=encontre des promesses faites dans le passé.

     Nous sommes particulièrement inquiets de ce que l=avenir réserve aux programmes pour enfants. Nous doutons que le gouvernement fédéral et que la plupart des gouvernements provinciaux et territoriaux veuillent véritablement s=engager dans le dossier des services de garde. À moins que les paroles ne se traduisent en gestes concrets, les engagements du passé seront rien de plus que des promesses en l=air.

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     Ce document est le deuxième d=une série de rapports du Conseil national du bien-être social sur des questions relatives aux enfants et aux familles. Le rapport Parents en santé, bébés en santé traitait de la grossesse et des enfants d=un an et moins. Ce rapport porte sur des questions et des programmes d=intérêt à quelque deux millions d=enfants âgés de deux à six ans soit, presque sept pour cent de la population canadienne. Le Conseil a aussi publié à l=automne de 1998 le rapport Les prestations familiales : les enfants restent sur leur faim, sur la Prestation fiscale canadienne pour enfants. Le Conseil prévoit continuer à accorder la priorité aux sujets relatifs aux enfants. Le prochain rapport de cette série sera consacré aux enfants d=âge scolaire.

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II. CONDITION DE VIE DES ENFANTS AU CANADA

     Les enfants vivent aujourd=hui dans des familles très différentes de celles où ont grandi leurs parents. Au plus fort de l=explosion démographique des années 1960, le taux de fécondité s=élevait à 3,9 enfants par femme et, en 1961, les enfants âgés de moins de 11 ans représentaient 28 p. 100 de la population. En 1992, le taux de fécondité était de 1,7 enfant par femme et, en 1991, les enfants âgés de moins de 11 ans comptaient pour seulement 17 p. 100 de la population. Pendant l=hiver de 1994-1995, l=Enquête longitudinale nationale sur les enfants a révélé que 46 p. 100 des enfants sondés ne vivaient qu=avec un frère ou une soeur. Un enfant canadien âgé de 11 ans ou moins n=avait, en moyenne, que 1,3 frère ou soeur."R-1" Alors qu=avant, les enfants apprenaient à socialiser en jouant avec leurs frères et soeurs, ils doivent maintenant le faire avec les enfants du voisinage ou en milieu préscolaire.

     Les familles sont également plus instables que jamais. À l=hiver de 1994-1995, l=Enquête longitudinale nationale sur les enfants indiquait que même si 84 p. 100 des enfants vivaient dans des foyers où habitaient les deux parents, seulement 79 p. 100 des enfants âgés de 11 ans et moins vivaient avec leurs deux parents biologiques.

     Le nombre de divorces a augmenté considérablement au Canada et dans la plupart des pays industrialisés occidentaux. Même si bon nombre de couples optent pour l=union de fait pour tester la stabilité de leur relation avant de se marier, il demeure que ce genre d=union est encore plus sujet à la rupture que le mariage. Par conséquent, les jeunes enfants subissent, plus que jamais, d=importants changements dans leur milieu familial.

     Les enfants dont les parents se sont mariés de façon traditionnelle étaient les moins susceptibles de vivre une rupture familiale; avant l=âge de 10 ans, 14 p. 100 voyaient leurs parents se séparer. À l=âge de dix ans, 25 p. 100 des enfants dont les parents avaient vécu en union de fait, mais s=étaient mariés après leur naissance, ont été témoin de la séparation de leurs parents. Chez les enfants de dix ans issus d=unions de fait, une proportion étonnante de 63 p. 100 assistait à une rupture du couple parental.

     Les parents canadiens sont plus susceptibles que jamais d=avoir des enfants nés hors du mariage. Dans les années 1960, plus de 90 p. 100 des enfants naissaient dans des familles où la mère et le père étaient mariés pour la première fois, sans jamais avoir vécu ensemble en tant que couple - ou avec d=autres partenaires - avant le mariage. À l=hiver de 1994-1995, environ 20 p. 100 des enfants canadiens étaient issus d=unions de fait et neuf pour cent sont nés de couples où les parents ne vivaient pas ensemble. La situation a changé d=une façon encore plus drastique au Québec, où 43 p. 100 des enfants étaient issus d=unions de fait et seulement 51 p. 100 de couples mariés."R-2"

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     Indépendamment des changements qui surviennent dans la cellule familiale, les enfants demeurent presque toujours avec la mère. Au cours de l=hiver de 1994-1995, 16 p. 100 des enfants canadiens appartenaient à des familles monoparentales. Presque toutes ces dernières étaient dirigées par des femmes; en effet, 681 000 chefs de famille étaient des femmes et seulement 53 000 étaient des hommes, soit un rapport de 13 à 1."R-3"

 

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     Au graphique 2-A, les conclusions de l=Étude nationale sur les enfants révèlent qu=une accablante majorité d=enfants vivaient avec leur mère à la suite de la séparation des parents. Pendant l=hiver 1994-1995, seulement neuf pour cent des enfants âgés de moins de deux ans vivaient avec leur père soit sur une base à temps partiel ou à plein temps. Quant aux enfants âgés de trois à cinq ans et de six à 11 ans vivant ave leur père, les taux étaient de 16 p. 100 et de 23 p. 100 respectivement. Après la séparation des parents, environ un tiers des enfants ne sont pas en rapport régulier avec leur père (c=est-à-dire qu=il y a soit des visites irrégulières, soit une absence totale de visite). Les enfants nés d=unions libres sont encore moins susceptibles de voir leur père après une séparation que les enfants nés de couples mariés."R-4" Étant donné que les pères ayant très peu de contacts avec leurs enfants sont plus susceptibles de ne pas payer de pension alimentaire, les conclusions indiquent que beaucoup, beaucoup d=enfants canadiens courent un risque élevé de perdre à la fois le soutien financier et le soutien moral de la part de leur père à la suite d=une séparation.

Les familles vivant dans la pauvreté

     Durant les années où le Conseil national du bien-être social a suivi l=évolution de la pauvreté au Canada, il a toujours remarqué que les familles monoparentales y étaient extrêmement vulnérables. Lorsque les parents sont particulièrement jeunes ou peu instruits, les familles sont davantage sujettes à la pauvreté. Alors que le taux de pauvreté chez les couples ayant des enfants de moins de 18 ans était de 11,9 p. 100 en 1996, celui observé chez les familles monoparentales dirigées par une femme s=élevait à 61,4 p. 100. Les familles où les deux parents ont moins de 25 ans connaissaient un taux de pauvreté de 39,2 p. 100. Cependant, chez les familles monoparentales dirigées par une mère de moins de 25 ans, ce taux passait, de façon désolante, à 91,3 p. 100.

     Il n=est pas surprenant d=observer que les familles comptant plusieurs enfants courent plus de risques d=être pauvres. Les familles monoparentales dirigées par une femme sont plus enclines à la pauvreté, peu importe l=âge des enfants. Tel qu=illustré au graphique 2-B, le taux de pauvreté chez les couples ayant un enfant âgé de moins de sept ans était de 14 p. 100 en 1996. Le graphique 2-C démontre que les mères monoparentales ayant un enfant de moins de sept ans étaient susceptibles d=être pauvres dans une proportion de 70,6 p. 100.

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     Les taux de pauvreté chez les enfants canadiens sont très élevés et continuent d=augmenter. En 1989, la pauvreté chez les enfants a inquiété les députés au point où la Chambre des communes a adopté unanimement une résolution appelant à l=élimination de ce fléau pour l=an 2000. Malheureusement, la pauvreté chez les enfants n=a fait que progresser depuis.

     Lorsque la Chambre des communes a adopté sa résolution en 1989, 14,5 p. 100 des enfants canadiens étaient pauvres. En 1996, le taux de pauvreté chez les enfants avait atteint 20,9 p. 100, soit le taux de pauvreté infantile le plus élevé enregistré en 17 ans par le Conseil national du bien-être social. En 1993, un rapport de l=UNICEF révélait que même si les taux de pauvreté chez les enfants étaient plus bas au Canada qu=aux États-Unis, ils surpassaient largement ceux des pays européens. Le rapport de l=UNICEF estimait que cela était attribuable en grande partie à la baisse de soutien des gouvernements canadiens envers les familles ayant de jeunes enfants."R-5"

 

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     Le graphique 2-D illustre des données émanant du Canada, de plusieurs pays européens et d=Australie fondées sur les mesures de la pauvreté d=après l=étude des revenus du Luxembourg. Cette étude fait appel à une façon de mesurer la pauvreté qui diffère de la méthode des seuils de faible revenu employée par Statistique Canada et utilisée par le Conseil national du bien-être social. Les chiffres dans le graphique 2-D ne correspondent donc pas aux taux de pauvreté mentionnés ailleurs dans ce rapport. Comme l=étude du Luxembourg repose sur des données sur la pauvreté dans chaque pays à diverses périodes du milieu des années 1980 et du début des années 1990, les renseignements de chaque pays ne s=appliquent donc pas tous à la même année.

     Les barres * avant impôt + des tableaux indiquent les taux de pauvreté chez les enfants, avant les interventions gouvernementales. D=après le graphique, les taux de pauvreté chez les enfants, avant impôt, sont élevés dans tous les pays et s=échelonnent d=un taux relativement faible de neuf pour cent en Allemagne à un sommet de 29,6 p. 100 au Royaume-Uni. Cette situation s=explique par le fait que le revenu gagné par les parents est souvent insuffisant pour couvrir les coûts de l=éléver des enfants. Les barres * après impôt + montrent les taux de pauvreté chez les enfants après l=ajout de toutes les formes d=aide gouvernementale (supplément de revenu, coupons alimentaires et autres prestations) et après déduction des impôts. Le taux de pauvreté après impôt indique le degré de pauvreté réel des enfants, compte tenu de toutes les formes d=aide gouvernementale.

     Tous les autres pays, sauf les États-Unis et l=Australie, ont fait beaucoup plus d=efforts que le Canada pour utiliser le régime fiscal et l=aide sociale afin de réduire les incidences des déséquilibres du marché du travail sur les enfants. Les États-Unis ont ramené de 25,9 p. cent avant impôt à 21,5 p. 100 le taux de pauvreté chez les enfants. On remarque que l=Australie a réduit la pauvreté chez les enfants de 19,6 à 14 p. 100. Au Canada, ce taux est passé de 22,5 à 13,5 p. 100. Dans les autres pays, les mesures d=aide aux familles visant à faire en sorte que moins d=enfants vivent dans la pauvreté, ont été beaucoup plus fructueuses. Ainsi, la France a ramené le taux de pauvreté chez les enfants de 25,4 p. 100 à seulement 6,5 p. 100. Au Pays-Bas, le taux de pauvreté initial s=établissait à 13,7 p. 100 et a été réduit à 6,2 p. 100; en Suède, ce taux a chuté de 19,1 à seulement 2,7 p. 100."R-6"

     Le soutien gouvernemental aux familles et aux autres Canadiennes et Canadiens à faible revenu continue de diminuer. Le 1er avril 1996, le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux remplaçait le Régime d=assistance publique du Canada et le Financement des programmes établis. Les crédits fédéraux destinés aux programmes de soins de santé, à l=enseignement postsecondaire de même qu=aux prestations et aux services d=aide sociale ont été réduits d=environ trois milliards de dollars par année.

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     Dans son rapport de 1997 intitulé Un autre regard sur la réforme du bien-être social, le Conseil démontrait que les gouvernements provinciaux et territoriaux avaient procédé à des coupures dans la plupart des programmes d=aide sociale. L=exemple le plus frappant en était la réduction de 21,6 p. 100 des prestations d=aide sociale en l=Ontario en octobre 1995. La décision était entièrement arbitraire et ne tenait compte d=aucune évaluation des répercussions de ces coupures sur les personnes qui s=en remettaient à l=aide sociale pour se nourrir, se vêtir et se loger convenablement, ni même des répercussions possibles sur les jeunes enfants et leurs familles. Les personnes handicapées ont été épargnées des coupures, mais pas les milliers de familles prestataires de l=aide sociale.

     L=incidence totale de ces réductions sur les familles et les enfants ne s=est pas manifestée immédiatement. De nombreux programmes sociaux utiles peuvent continuer de fournir des services de bonne qualité pendant une courte période de temps avant que tout l=impact des réductions ne les affecte. De leur côté, les familles n=auront d=autre choix que de recourir aussi longtemps qu=elles le pourront à chacune des ressources qui leur sont encore accessibles pour protéger leurs enfants de la misère. Cependant, des preuves irréfutables démontrent que les tensions supplémentaires qu=entraîne de la pauvreté produisent des effets à long terme chez les enfants. Ces répercussions deviendront apparentes lorsque les enfants atteindront l=âge adulte et seront prêts non seulement à entrer sur le marché du travail, mais aussi à fonder, à leur tour, des familles.

Les emplois des parents

     La plupart des parents comptent sur leurs revenus d=emploi pour subvenir à leurs besoins et à ceux de leurs enfants. Mais bon nombre d=entre eux, travaillant pour un salaire peu élevé ou occupant des emplois à temps partiel, ne peuvent échapper à la pauvreté à cause des frais supplémentaires que représentent leurs enfants. Ils comptent donc sur les programmes sociaux pour combler l=écart qui existe entre ces coûts supplémentaires et leur revenu d=emploi. Pour les parents qui n=ont pas de travail rémunéré, les programmes sociaux fournissent - avec le soutien de la famille et de la communauté - la majeure partie de l=aide dont ils ont besoin pour satisfaire aux besoins de leurs enfants.

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     La pauvreté chez ces parents est principalement attribuable à leur incapacité de trouver un emploi leur offrant un revenu suffisant. Le taux de chômage au Canada est élevé comparativement à celui d=autres pays. Même s=il a diminué depuis la récession de 1990-1991, le taux de chômage demeure toujours élevé soit, de 9,7 p. 100 en 1996 et de 7,8 p. 100 en janvier 1999.

     En 1997, les jeunes de 15 à 24 ans ne comptaient que pour huit pour cent de la population active canadienne, mais ils représentaient 29 p. 100 des sans-emploi. En décembre 1997, le taux de chômage chez les jeunes s=élevait à 15,8 p. 100, tandis que celui observé chez les autres travailleurs était de 7,2 p. 100. Les taux de fréquentation scolaire étaient très élevés à l=époque, mais les taux d=emploi chez les jeunes ont connu une baisse sans précédent.

     Statistique Canada indique qu=un des effets particulièrement troublants de cette longue période de chômage chez les jeunes est qu=un grand nombre d=entre-eux n=ont jamais occupé un emploi. La proportion des jeunes sans aucune expérience professionnelle est passée de 9,8 p. 100 en décembre 1989 à 24,6 p. 100 en décembre 1997."R-7" Étant donné que les adolescents et les jeunes adultes sont généralement ceux qui ont de jeunes enfants, ces constatations sont inquiétantes.

 

     Plusieurs autres facteurs économiques influent sur la capacité des parents de subvenir aux besoins de leur famille. La valeur réelle du salaire minimum provincial a diminué de façon importante. Dans presque toutes les provinces, une personne célibataire travaillant à temps plein ne peut même pas franchir le seuil de pauvreté. Ce seuil s=établissait à 22 452 $ en 1998 pour une famille de deux personnes. Avec un salaire horaire minimum de 6, 85 $, un résidant de l=Ontario travaillant 40 heures par semaine pendant 52 semaines gagnerait seulement 14 248 $. Bien que la nouvelle prestation fiscale canadienne pour enfants vienne d=être haussée à 1 625 $ par enfant et, compte tenu d=un remboursement de 503 $ de la TPS/TVH, une famille ne disposerait que de seulement 16 376 $. En Colombie-Britannique, où le taux horaire minimum s=établit à 7,15 $, une personne qui travaille à temps plein gagnerait seulement 14 872 $. Compte tenu de la prestation fiscale pour enfants, du remboursement de la TPS/TVH et des prestations familiales supplémentaires versées par la Colombie-Britannique, le revenu de cette famille atteindrait seulement 17 937 $. À Terre-Neuve, avec un salaire horaire de 5,25 $ ou de 10 920 $ par année, la famille aurait un revenu annuel de seulement 13 048 $ et ce, compte tenu de la prestation fiscale pour enfants et du remboursement de la TPS/TVH. Ainsi, les travailleurs au salaire minimum qui subviennent aux besoins d=enfants sont tout simplement incapables de franchir le seuil de pauvreté.

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     Le Canada connaît également une diminution du nombre de * bons + emplois stables et à plein temps et une croissance du nombre de * mauvais + emplois temporaires ou à temps partiel et mal rémunérés. Pour les jeunes parents peu instruits, ces * mauvais + emplois sont souvent les seuls qui leurs sont accessibles. Or, ce type d=emploi ne permet pas d=éliminer la pauvreté chez les enfants et les familles même si le parent travaille très fort.

     En ce qui concerne la population active canadienne, la façon dont le travail est structuré ne soutient tout simplement pas les efforts des parents cherchant à équilibrer les responsabilités professionnelles et les obligations familiales. Dans son rapport de 1994 sur les mères qui travaillent, le Centre canadien de gestion avait qualifié la prime enfance comme étant la période la plus difficile dans la vie des parents. La plupart des parents, et surtout les mères, ont indiqué que parfois, elles trouvaient que de concilier la vie professionnelle et la vie familiale occasionnaient des tensions presque insupportables et qu=elles avaient souvent le goût d=abandonner leur emploi. Lorsqu=on leur demande ce que pourrait faire l=employeur pour favoriser le travail et la famille, les femmes proposent l=adoption d=horaires de travail flexibles (23 p. 100), un plus grand nombre de congés pour obligations familiales (20 p. 100) et des garderies sur place (19 p. 100)."R-8"

     Une étude sur la flexibilité des heures de travail, effectuée par Développement des ressources humaines Canada en 1997, démontre une augmentation du pourcentage d=employés canadiens qui ont des * heures flexibles +, c=est-à-dire des modalités de travail qui permettent aux employés de modifier l=heure d=arrivée au travail et l=heure de départ du lieu de travail tout en respectant les heures standards. Entre 1991 et 1995, le pourcentage de tous les employés rémunérés avec de telles modalités est passé de 17 p. 100 à 24 p. 100.

     Malheureusement, l=étude démontre que l=augmentation des modalités flexibles a été principalement concentrée parmi les employés permanents à plein temps et parmi les détenteurs de diplômes universitaires. Les employés mariés et les employés qui vivent dans une famille de deux travailleurs - et spécialement dans des familles de deux travailleurs avec au moins un enfant de moins de six ans - étaient plus susceptibles d=avoir des heures de travail flexibles. Par contre, les familles monoparentales dirigées soit par une femme ou un homme, étaient les moins susceptibles de profiter d=un horaire flexible."R-9" Il semble que dans le cas où les employeurs permettent aux parents de profiter de tels arrangements, les parents les utilisent pour concilier leurs responsabilités familiales et professionnelles. Cependant, les employés, ainsi que les parents les plus vulnérables sont les moins susceptibles de profiter de cette innovation.

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     La situation est particulièrement difficile pour les parents dont les enfants, pour des raisons de santé ou d=invalidité, ont des besoins spéciaux. Les parents qui travaillent soulignent qu=ils doivent utiliser leurs vacances ou leurs congés de maladie pour s=occuper des besoins spéciaux de leurs enfants; ce qui leur laisse très peu de temps pour leur vie de couple ou pour prendre soin des autres enfants. Même dans les milieux de travail qui offrent des congés spéciaux pour le soin des enfants, il peut être très difficile pour les parents de demander à s=en prévaloir à cause de la culture organisationnelle de la boîte. Selon un parent travaillant à la Société canadienne des postes, * obtenir la permission de prendre un congé spécial requiert une lettre du bon Dieu +."R-10"

     Concilier la vie professionnelle et la vie familiale ne devraient cependant pas être si difficile. De nombreux pays européens ont élaboré des politiques sur l=emploi à seule fin de promouvoir l=égalité des femmes et de soutenir les parents au travail par des dispositions visant à accorder des congés de maternité et parentaux prolongés, des horaires de travail flexibles et des services de garde subventionnés. La Suède, par exemple, prévoit un congé parental qui peut être utilisé n=importe quand et ce, partiellement ou de façon suivie jusqu=à ce que l=enfant atteigne l=âge de huit ans.

     Les parents suédois peuvent diviser le congé à leur guise, sans perte d=ancienneté au travail ou encore, réduire leurs heures de travail tout en conservant leur emploi. Ils peuvent prendre jusqu=à 60 jours de congé par année pour prendre soin d=un enfant malade, ou jusqu=à 120 jours s=ils ont plus d=un enfant de moins de 12 ans. Ce congé est payé à raison de 75 p. 100 du salaire du parent. La Suède offre également, aux frais de l=État, des services de garde de qualité et une vaste gamme de dispositions qui tiennent compte à la fois des horaires de travail des parents et des besoins de développement des enfants. Depuis 1996, les autorités municipales doivent fournir des places en garderie à tous les enfants âgés de 18 mois à six ans et offrir des services de garde avant et après l=école."R-11"

     En conséquence, le taux de participation des femmes à la population active de la Suède est extrêmement élevé, ce qui fait chuter le taux de pauvreté chez les enfants."R-12" Le Rapport mondial de 1998 des Nations Unies sur le développement humain précise d=ailleurs que les Suédoises touchent également une part plus élevée du revenu gagné soit, 45 p. 100 contre 38 p. 100 pour les Canadiennes."R-13"

     Or, la Suède a obtenu ces succès dans des conditions qui assez semblables à celles du Canada. En effet, comme le Canada, la Suède est un pays industrialisé ayant un degré élevé de développement humain. Le Canada vient au premier rang sur 174 pays, selon l=indice du développement humain des Nations Unies. Pour sa part, la Suède se classe au dixième rang. Le produit intérieur brut réel par personne s=établissait à 19 297 $ en Suède et à 21 916 $ au Canada. Selon les Mesures visant l=habilitation des femmes des Nations Unies, un instrument qui évalue l=accès des femmes aux postes supérieurs et la part des femmes au revenu gagné, la Suède se classe au premier rang alors que le Canada est en septième position.

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Les mères de famille sur le marché du travail

     Bon nombre de familles canadiennes comptent sur le revenu des mères. Dans son rapport annuel Profil de la pauvreté 1996, le Conseil indique le taux des familles qui auraient été considérées comme étant pauvres si l=épouse n=avait pas eu un emploi. En 1996, 10,5 p. 100 de ces familles étaient pauvres. Si les épouses n=avaient pas travaillé, le taux de pauvreté de ces familles aurait été de 21,4 p. 100. L=emploi rémunéré des femmes est essentiel pour la réduction de la pauvreté des familles et des enfants.

     Les femmes canadiennes occupent, plus que jamais, des emplois rémunérés. Seulement 42 p. 100 des femmes âgées de plus de 15 ans avaient un emploi en 1976, mais en 1997, ce nombre est passé à 52 p. 100.

     Les mères sont responsables, en grande partie, de cette augmentation. Entre 1976 et 1997, le taux d=emploi chez les femmes ayant des enfants de moins de 16 ans est passé de 39 à 66 p. 100. L=âge de leurs enfants a un effet très important sur la participation des mères sur le marché du travail. Toutefois, à chaque étape de croissance de leurs enfants, la plupart des femmes ont occupé un travail rémunéré. En 1997, 59 p. 100 de toutes les femmes ayant des enfants âgés de moins de trois ans et 62 p. 100 de toutes les femmes dont les plus jeunes enfants étaient âgés de trois à cinq ans occupaient un emploi rémunéré. Lorsque le plus jeune de leurs enfants atteint l=âge de six ans, 71 p. 100 de toutes les mères occupaient des emplois rémunérés.

     Le Conseil national du bien-être social est grandement préoccupé par la relation étroite qui existe entre la pauvreté chez les enfants et le traitement inégal des femmes et des hommes dans le monde du travail. Les salaires des femmes sont beaucoup moins élevés que ceux des hommes. Donc, les familles dont le seul revenu est gagné par la femme sont extrêmement vulnérables à la pauvreté. En 1996, Statistique Canada a observé que le salaire des femmes ne représentait que 73,4 p. 100 de celui des hommes et que le salaire moyen de toutes les femmes n=était que de 20 902 $ comparativement à 32 248 $ pour les hommes."R-14" En 1996, le seuil de pauvreté pour une famille de deux personnes - par exemple, une mère seule et son enfant vivant dans une grande ville canadienne - était de 21 769 $.

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Les mères chefs de famille monoparentale et le marché du travail

     Les emplois des mères chefs de famille monoparentale sont particulièrement vulnérables aux changements économiques. Tel que l=illustre le graphique 2-E, bien que les taux d=emploi pour toutes les mères de famille aient augmenté régulièrement, les taux d=emploi des mères célibataires ont en fait diminué passant de 55 p. 100 en 1981 à 50 p. 100 en 1994. Statistique Canada attribue cette diminution en partie aux pertes d=emplois qu=ont subi les mères chefs de famille monoparentale. Ces pertes ont été particulièrement élevées au cours des récessions survenues au début des années 1980 et 1990. En 1997, le taux d=emploi des mères chefs de famille monoparentale a presque atteint le taux de 1981 lorsqu=il a escaladé à 54 p. 100.

 

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     L=âge de leurs enfants a une plus grande incidence sur la capacité des mères célibataires d=obtenir et de conserver un emploi que l=âge des enfants d=une mère ayant un partenaire. Le graphique 2-F présente les taux d=emploi observés chez les mères célibataires, alors que le graphique 2-G fait part des taux d=emploi des mères ayant un partenaire. Pour les mères chefs de famille monoparentale, les taux d=emploi sont constamment plus bas, et l=écart d=âge entre les enfants est beaucoup plus marqué.

     Les taux d=emploi de 1997 pour les mères ayant un partenaire étaient de 62 p. 100 lorsque les enfants étaient âgés de moins de trois ans. Ces taux augmentaient à 65 p. 100 lorsque les enfants avaient de trois à cinq ans et à 73 p. 100 dès qu=ils atteignaient l=âge de six ans. Seulement 35 p. 100 des mères chefs de famille monoparentale occupaient un emploi lorsque leurs enfants étaient âgés de moins de trois ans. Les taux grimpaient à 49 p. 100 lorsque les enfants étaient âgés entre trois et cinq ans et à 63 p. 100 lorsque les enfants avaient six ans. Il est évident que le fait de prendre soin de très jeunes enfants en l=absence d=un autre parent complique la conciliation des responsabilités professionnelles et familiales.

     Étant donné le nombre croissant d=enfants qui vivent dans des familles monoparentales - dont la grande majorité sont dirigées par une femme - il devient plus important que jamais de voir à ce que les gouvernements fournissent des services de soutien aux mères pour les aider à trouver et à conserver des emplois qui peuvent leur permettre, ainsi qu=à leurs enfants, de franchir le seuil de pauvreté. Mis à part le revenu accru de la famille, c=est un fait bien connu que le développement des enfants est favorisé lorsque la mère occupe un emploi, spécialement un emploi bien rémunéré et où elle est respectée."R-15" Ceci est d=autant plus vrai lorsqu=une mère quitte les rangs de l=aide sociale pour réintégrer le marché du travail.

     Plusieurs études américaines démontrent que les mères vivant de l=aide sociale qui se mettent volontairement en quête d=un emploi et qui en trouvent un, en tirent, tant pour elles que pour leurs enfants, de nombreux bienfaits. Ces bénéfices vont d=une meilleure estime de soi et d=opinions plus positives en ce qui a trait à la vie familiale jusqu=à de meilleures capacités de lecture et un vocabulaire plus développé. Les filles de mères occupant un emploi à temps plein affichaient des résultats scolaires supérieurs à celles des autres enfants et affirmaient que leur famille accordait une plus grande importance à l=autonomie et à la réussite. Toutes ces observations indiquent que ces filles ont plus de chances de réussir dans leurs études et de percer sur le marché du travail en tant qu=adultes indépendants et autonomes.

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     Une étude américaine, portant sur 1 154 enfants de mères chefs de famille monoparentale ayant reçu de l=aide sociale, révèle que les enfants dont les mères occupaient un emploi ne souffraient d=aucun effet négatif même lorsque le salaire de leur mère était très peu élevé. Cependant, lorsque ce salaire augmentait, les enfants s=en portaient beaucoup mieux. Les enfants dont les mères occupaient des emplois très peu rémunérés affichaient les mêmes résultats que ceux dont les mères continuaient à dépendre de l=aide sociale. Lorsque les mères gagnaient plus de 5 $US l=heure, le sondage indiquait une amélioration de la réussite scolaire de ces enfants. À 5 $US l=heure, les résultats en lecture et en mathématiques chez ces enfants commençaient à s=améliorer. Lorsque le revenu des mères atteignait ou surpassait 7,50 $US l=heure, les résultats étaient encore plus positifs, avec moins de problèmes de comportement et une compréhension accrue en lecture."R-16"

     La qualité de l=emploi des mères est un facteur très important dans la réussite de ces familles. Les études américaines révèlent que les parents ayant des emplois complexes ont plus tendance à encourager l=autonomie et la souplesse chez leurs enfants. Par contre, le travail répétitif et hautement surveillé mine la souplesse intellectuelle des parents et peut amener les parents à inculquer l=obéissance à leurs enfants plutôt que l=indépendance. Un emploi stressant, peu rémunéré et auquel on doit consacrer de longues heures compromet la qualité du rôle parental, car il accapare le temps, l=énergie et l=attention des parents tout en se traduisant par très peu de bienfaits matériels pour les familles."R-17"

     Lors des récentes réformes de l=aide sociale au Canada, plusieurs gouvernements provinciaux ont modifié leurs politiques de sorte que les chefs de famille monoparentale sont maintenant obligés de trouver un emploi alors que leurs enfants sont encore très jeunes. En Alberta, par exemple, l=ancienne politique d=aide sociale n=obligeait pas les chefs de famille monoparentale à trouver un emploi avant que leurs enfants n=aient atteint l=âge de deux ans. Depuis 1993, les assistés sociaux chefs de famille monoparentale doivent rechercher un emploi ou entreprendre une formation aussitôt que leurs enfants ont six mois.

     Le Conseil national du bien-être social appuie les politiques encourageant les parents à faible revenus à trouver et à conserver un emploi. Il soutient également les démarches favorisant les opportunités pour la pleine participation des femmes sur le marché du travail. Il semble évident que le fait d=encourager les parents à trouver et à conserver un emploi est logique pour les parents, les enfants et le régime d=aide sociale. Mais, dans la pratique, la plupart des chefs de famille monoparentale ne peuvent pas aller travailler sans l=appui de bons services sociaux - en particulier des services de garde. La pénurie chronique de places de garderie, le coût très élevé des services de garde et les autres frais associés à la recherche ainsi qu=à la rétention d=un emploi créent des obstacles à l=intégration au marché du travail et ce, particulièrement pour les parents qui toucheraient habituellement de faibles salaires. Jusqu=à ce qu=on offre un véritable soutien aux parents sur le marché du travail, la pression qu=exercent les ministères des affaires sociales pour la recherche d=emploi ne peut être qualifiée autrement que de punitive et injuste.

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La garde d=enfants et les parents sur le marché du travail

     Comme le soulignent les parents partout au pays, l=absence de services de garde constitue un obstacle important à la recherche et à la conservation d=un emploi, notamment en ce qui concerne les parents de jeunes enfants. Toutes les grandes études sur les femmes et le travail indiquent que les services de garde sont essentiels à la participation des femmes sur le marché du travail. Il est plus qu=évident que les enfants ont besoin de services de garde de qualité pour se développer et s=épanouir. Il est aussi clair que la réglementation publique demeure encore et toujours le meilleur moyen de garantir la qualité des services de garde.

     Il existe très peu de garderies réglementées au Canada. Le Childcare Resource and Research Unit de l=Université de Toronto estime qu=il existe des places réglementées en garderie pour seulement 8,4 p. 100 des enfants en ayant besoin."R-18" La plupart des parents comptent sur des services de garde non réglementés - souvent offerts par des membres de la famille ou des voisins - dont la qualité est complètement imprévisible. Ce type de services comporte des risques déraisonnables pour la santé et la sécurité des enfants et crée une angoisse inutile chez les parents. Pour les parents dont les enfants ont des besoins spéciaux à cause de problèmes de santé ou d=un handicap, ainsi que pour les parents qui ont des horaires de travail irréguliers ou qui sont des travailleurs de quart, les services de garde sont souvent inexistants.

     Presque toutes les études révèlent que le coût des services de garde est l=une des principales considérations lorsque les mères prennent des décisions au sujet de leur emploi. De nombreuses études indiquent que pour les mères seules, les effets des coûts de services de garde sur leur participation au marché du travail sont encore plus marqués que chez les autres parents. L=Étude nationale canadienne sur la garde des enfants démontre que si les dépenses pour les services de garde augmentaient de dix pour cent, le taux d=emploi des mères chefs de famille monoparentale diminuerait d=environ six pour cent. Près de 40 p. 100 des mères chefs de famille monoparentale qui travaillent et qui assument des frais de garderie soulignent que si ces frais venaient à augmenter de 25 p. 100, elles abandonneraient leur emploi."R-19"

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     Les frais de garde au Canada sont très élevés et vont en augmentant. Les frais de garderie préscolaire variaient entre 348 $ à 536 $ par mois en 1995. Des parents doivent payer autant que 850 $ par mois de frais de garde de haute qualité au centre-ville d=Ottawa ou Toronto. En 1998, une étude de Condition féminine Canada révélait qu=à la suite des compressions budgétaires opérées par le gouvernement fédéral et ses homologues provinciaux et territoriaux dans les programmes sociaux, les coûts liés aux services de garde augmentaient. Au moment même où l=aide accordée aux familles à faible revenu diminuait ou se trouvait gelée, les critères d=admissibilité à ces programmes d=aide étaient devenus encore plus restrictifs et les revenus familiaux étaient à la baisse."R-20"

     La question des services de garde a été soulevée à maintes reprises par le Conseil national du bien-être social, par d=autres organismes de politique sociale, des groupes de femmes et des spécialistes en développement de l=enfant. Les gouvernements fédéraux qui se sont succédé ont pris des engagements à l=égard d=un programme national de services de garde. En 1993, le parti Libéral fédéral promettait de créer 50 000 nouvelles places en garderie et ce, chaque année suivant une année de croissance économique de trois pour cent. On prévoyait ainsi créer 15 000 nouvelles places, à condition d=obtenir le consentement des provinces et des territoires. Or, ces places en garderie n=ont jamais été créées.

     Même s=il existe un grand nombre d=excellents programmes de services de garde dans l=ensemble du pays, le Canada n=a jamais réussi à créer un système national de garderies. Il est tout simplement scandaleux de constater l=absence d=un tel système qui pourtant garantirait la qualité des services, leur caractère abordable et leur accessibilité. La question de la mise en place d=un système d=enseignement primaire de bonne qualité, abordable et accessible a été débattue et réglée il y a une centaine d=années, mais le débat sur les services de garde perdure - même s=il est évident que l=investissement public dans les services de garde est aussi bénéfique pour le pays que pour les enfants et leurs familles.

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1. David P. Ross, Katherine Scott et Mark A. Kelly, « Aperçu : Les enfants du Canada durant les années 90 », Grandir au Canada : Enquête longitudinale nationale sur les enfants (Ottawa : Développement des ressources humaines Canada, 1996).

2. Nicole Marcil-Gratton, « Grandir avec maman et papa? Les trajectoires familiales complexes des enfants canadiens », (Ottawa : Document hors-série de Statistique Canada, juillet 1998).

3. David P. Ross, Katherine Scott et Mark A. Kelly, (1996).

4. Nicole Marcil-Gratton, communication privée, novembre 1998.

5. Sylvia Ann Hewlett, Child Neglect in Rich Nations, (New York : UNICEF, 1993).

6. Lee Rainwater et Timothy Smeeding, « Doing Poorly: The Real Income of American Children in a Comparative Perspective », Tableau A-2, document de travail no 127, Étude des revenus du Luxembourg, août 1995, (http://lissy.ceps.lu/wpapers.htm); et Nations Unies, « Safety Nets for Children are Weakest in U.S. », dans The Progress of Nations 1996, (New York : Nations Unies, 1996).

7. Statistique Canada, Le point sur la population active, hiver 1998, Vol. 2, No 1.

8. Catherine Lee, Linda Duxbury et Christopher Higgins, Les mères au travail : Concilier la vie professionnelle et la vie familiale, (Ottawa : Centre canadien de gestion, 1994).

9. Brenda Lipsett et Mark Reesor, « Flexible Work Arrangements: Evidence from the 1991 and 1995 Survey of Work Arrangements », (Ottawa : Développement des ressources humaines Canada, 1997).

10. Sharon Hope Irwin et Donna S. Lero, In Our Way: Child Care Barriers to Full Workforce Participation, (Wreck Cove, Nouvelle-Écosse : Breton Books, 1997).

11. Kathy O'Hara, « Comparative Family Policy: Eight Countries' Stories », Étude, No F/04, (Ottawa : Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques, décembre 1998).

12. Maureen Baker, Canadian Family Policies: Cross-national Comparisons, (Toronto : Université de Toronto, 1995).

13. Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), Rapport mondial de 1998 sur le développement, (New York : Oxford University Press, 1998).

14. Statistique Canada, Gains des hommes et des femmes, 1996.

-22-

15. Martha J. Zaslow et Carol A. Emig, « When Low-Income Mothers Go to Work: Implications for Children », The Future of Children: Welfare to Work, Vol. 7, No 1, printemps 1997.

16. Kristin A. Moore et Anne K. Driscoll, « Low-Wage Maternal Employment and Outcomes for Children: A Study », The Future of Children: Welfare to Work, (www.futureofchildren.org) Vol. 7, No 1, printemps 1997.

17. Toby L. Parcel et Elizabeth G. Menaghan, « Effects of Low-Wage Employment on Family Well-Being », The Future of Children: Welfare to Work, (www.futureofchildren.org) Vol. 7, No 1, printemps 1997.

18. Childcare Resource and Research Unit, Child Care in Canada: Provinces and Territories 1995, (Toronto : Université de Toronto, 1995).

19. Gordon Cleveland et Michael Krashinsky, The Benefits and Costs of Good Child Care: The Economic Rationale for Public Investment in Young Children, (Toronto : Université de Toronto, 1998).

20. Gillian Doherty, Martha Friendly et Mab Oloman, Le soutien aux femmes, le travail des femmes et la garde d'enfants à l'ère de la réduction du déficit, du transfert des responsabilités, de la réduction de la taille de l'État et de la déréglementation, (Ottawa : Condition féminine Canada, 1998).

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III. QUESTIONS SUR LE DÉVELOPPEMENT

DES ENFANTS DE DEUX À SIX ANS

 

     Une bonne santé et un bon développement durant la première enfance comptent parmi les plus importants facteurs qui contribuent à une croissance suffisamment saine pour permettre à un individu de s=instruire, de trouver un emploi, de fonder une famille et de participer pleinement à la société sa vie durant. D=autres facteurs, comme les appuis sociaux que l=on trouve auprès de parents, d=amis et de la communauté où l=on habite, le niveau d=éducation et l=avantage de naître avec un bon patrimoine génétique constituent aussi des éléments très importants pour la santé. Tous ces facteurs se conjuguent et tous ont leur importance, mais la recherche a établi que le revenu et le statut social sont primordiaux."R-1"

     Les gouvernements ont eux-mêmes reconnu cela et, dans les années 1990, ont abordé les questions de santé et de politique sociale selon une méthode axée sur la santé de la population. Le tableau 3-A énonce les facteurs déterminants de la santé de la population tels que définis par Santé Canada.

     Même quand on a accès aux éléments essentiels tels qu=une alimentation et un logement adéquats, on constate que plus le revenu et le statut social sont élevés, plus les gens sont en santé. L=étude Whitehall a suivi pendant près de vingt ans, l=état de santé de 10 000 fonctionnaires britanniques. Elle a démontré que la santé et l=espérance de vie s=amélioraient à mesure qu=on gravissait les échelons de la fonction publique, même si toutes les personnes visées par l=étude disposaient de revenus suffisants et occupaient des emplois de bureau à * faible risque +. Même quand l=étude a porté sur les comportements à * haut risque + pour la santé, comme l=usage du tabac, les chercheurs ont constaté que les fonctionnaires haut placés qui fumaient étaient moins susceptibles de mourir de causes reliées au tabagisme."R-2"

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TABLEAU 3-A

FACTEURS DÉTERMINANTS DE LA SANTÉ DE LA POPULATION"R-3"

Le revenu et le statut social

L=état de santé s=améliore à mesure que s=élèvent le revenu et le statut social.

L=appui social

Le soutien de la famille, des amis et de la communauté ont des effets aussi marquants que les facteurs de risque reconnus tels que l=usage du tabac ou l=activité physique.

L=éducation

L=état de santé s=améliore en même temps que le niveau d=instruction.

L=éducation accroît les possibilités en ce qui a trait au revenu et à la sécurité d=emploi.

L=emploi et les conditions de travail

Une plus grande maîtrise de l=environnement personnel au travail et moins de stress améliorent l=état de santé.

Les environnements sociaux

La combinaison de l=emploi, du statut social, des réseaux de soutien social, de l=éducation et des facteurs sociaux en milieu de travail influent ensemble sur la santé.

Les environnements physiques

L=air, l=eau et la qualité du sol dans l=environnement naturel et le logement, la sécurité au travail et la sécurité routière influent sur l=état de santé.

Le patrimoine biologique et génétique

La prédisposition à la maladie ou à l=invalidité influe sur l=état de santé.

Le sexe

Le vécu des hommes et des femmes en matière de santé n=est pas le même (par exemple, l=accouchement). L=utilisation que font les hommes et les femmes des services de santé ainsi que leur expérience sociale diffèrent également.

Les pratiques personnelles en matière de santé et la faculté d=adaptation

Le comportement individuel en matière de santé et la faculté d=adaptation constituent des facteurs clés.

Le développement chez l=enfant

La santé à la naissance est influencée par celle de la mère, par le revenu et les conditions de vie.

Le développement au stade de la première enfance a des effets significatifs sur le développement cérébral.

Les services de santé

La qualité et l=accessibilité à des services de santé abordables influent sur la santé de la population.

La culture

 

Les pratiques d=hygiène, le recours aux services de santé, la vie communautaire sont tous influencés par la culture.

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     Le stress explique les nombreuses différences constatées dans l=état de santé. Le stress prolongé nuit aux systèmes biologiques de tous les animaux - y compris les humains - et entraîne de nombreuses maladies. Ainsi, des enfants qui ont vécu sous un peu de stress et qui ont été exposés à des infections streptococciques étaient plus susceptibles à la maladie que d=autres enfants pareillement exposés mais qui n=avaient pas vécu des situations stressantes."R-4" Quand l=étude Whitehall a examiné les différentes manières de s=adapter au stress à chaque niveau hiérarchique de la fonction publique britannique, elle a trouvé que même si les employés avaient, à tous les paliers, le même niveau élevé de stress au travail, la tension artérielle des hauts gestionnaires baissait à leur retour chez eux, contrairement à celle des travailleurs situés au bas de l=échelle. Il semble qu=aussi bien les animaux que les humains vivant dans de piètres conditions sociales soient en état d=alerte permanent, ne sachant jamais quand leur sentiment de bien-être sera menacé."R-5"

     Ces conclusions sur le stress permettent d=expliquer certaines difficultés qu=on connaît lorsqu=on élève des enfants et qu=on est à la fois confronté aux tensions causées par un haut niveau de stress, un faible statut social, un emploi peu rémunéré, une vie en tant que parent seul sans partenaire avec qui partager le fardeau, ou encore une vie d=assisté social, un logement insalubre ou un quartier décrépit ou dangereux. Une des conséquences de ces tensions est que la capacité des parents à réagir et à instaurer la discipline appropriée, essentielle au développement optimal de l=enfant, est sérieusement ébranlée.

     L=Enquête longitudinale nationale sur les enfants a révélé que l=impact du revenu familial sur la capacité des parents à prendre soin de leurs enfants et à veiller sur leur développement augmentait à chaque niveau de revenu. Un faible soutien social, une famille dysfonctionnelle et un état dépressif chez ceux qui prennent soin des enfants avaient de sérieuses conséquences sur l=avenir des enfants. Des enfants issus de familles à faible revenu, 18 p. 100 vivaient avec des parents qui présentaient de nombreux symptômes dépressifs. Dans les familles à revenu moyen, ce taux s=établissait à huit p. 100 et dans les foyers à revenu supérieur, il n=atteignait que cinq p. 100. Les enfants qui vivaient avec des parents dépressifs avaient quatre fois plus de chances d=appartenir à des foyers à faible revenu qu=à des foyers à revenu élevé."R-6"

     Des études successives, au Canada et à l=étranger, ont démontré l=impact de la pauvreté sur toutes les facettes du développement de l=enfant à court et à long termes. Durant les quatre premières années de la vie, les blessures constituent la cause de décès la plus fréquente chez les enfants canadiens, et ceux qui vivent dans des quartiers défavorisés sont les plus susceptibles de mourir suite à des blessures. Les enfants autochtones d=âge préscolaire ont un taux de mortalité en raison de blessures qui est cinq fois plus élevé que celui de l=ensemble des enfants canadiens appartenant à ce groupe d=âge.

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     Les accidents de véhicules motorisés, les noyades et les brûlures sont les principales causes de décès suite à des blessures. Trente-huit pour cent de ces dernières avaient été dues à des accidents de voiture. Le taux élevé de décès chez les jeunes enfants victimes d=accidents d=automobile s=explique, entre autres raisons, par la mauvaise utilisation des sièges d=auto pour enfants. En 1989, une enquête de Transports Canada a démontré que moins de la moitié des enfants canadiens d=âge préscolaire voyageant dans un véhicule automobile étaient convenablement attachés."R-7" À d=autres égards, la pauvreté et les dangers inhérents à l=environnement sont étroitement liés : les enfants de familles qui vivent de l=aide sociale, par exemple, sont nettement moins portés à utiliser les ceintures de sécurité que le sont généralement les autres."R-8"

     L=abus envers les enfants est un problème qui existe dans toutes les familles quels que soient leurs revenus, mais l=ampleur du problème augmente pour les enfants qui vivent dans la pauvreté. Les familles qui ont fait l=objet d=enquêtes par les services d=aide à l=enfance sont majoritairement pauvres. En 1993, entre 38 et 50 p. 100 des familles qui ont été enquêtées, pour cause de mauvais traitements aux enfants en Ontario vivaient de l=aide sociale. Bien que certaines de ces enquêtes aient pu être faussées par les préjugés à l=égard de la classe sociale"R-9", des preuves solides démontrent que les enfants sont plus susceptibles d=être maltraités sur les plans physique, sexuel et affectif lorsqu=ils vivent dans des quartiers défavorisés. La concentration de la pauvreté dans un quartier et la maltraitance des enfants sont étroitement liées, et plus le quartier est pauvre, plus cette maltraitance est probable. Les chercheurs croient que cette situation résulte en partie du stress causé par la pauvreté et, en partie, par les caractéristiques individuelles et familiales qui mènent à la pauvreté."R-10" Pour les enfants, la combinaison de ces facteurs crée un environnement dangereux aussi bien sur le plan physique que sur le plan affectif. Pour les enfants qui vivent dans des familles aux prises avec d=autres facteurs de stress, les répercussions de la maltraitance sont particulièrement nuisibles.

     Une étude ontarienne a révélé que les enfants pauvres connaissaient systématiquement des troubles psychiques plus nombreux, obtenaient de mauvais résultats scolaires et souffraient d=inadaptation sociale. Plus les familles sont pauvres et plus les résultats sont mauvais, mais les différences sont plus marquées chez les enfants dont le revenu familial se situe sous le seuil de pauvreté."R-11" L=Enquête nationale sur les enfants a trouvé que les enfants de quatre et cinq ans vivant dans des familles démunies sont moins sujets d=avoir les habiletés qui facilitent l=entrée à l=école que les enfants de familles à revenu moyen. Les enfants des familles pauvres et ceux des familles à revenu moyen n=ont toutefois pas obtenu d=aussi bons résultats que ceux des familles à revenu élevé."R-12"

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     La première enfance a souvent été désignée comme la période * critique + ou la période * d=investissement + pour intervenir en matière de santé collective. Les effets de ce qui est vécu au cours de cette étape s=accumulent et influent sur la santé physique et affective tout au long de la vie. Les enfants qui vivent certaines expériences positives au cours de cette période - même quand ils sont exposés à de nombreux autres facteurs de risque - acquièrent quelquefois des facultés d=adaptation et des caractéristiques sociales étonnamment bonnes qui peuvent les aider à faire face au risque et à l=adversité le reste de leur vie."R-13"

     La compréhension des répercussions énormes qu=ont les expériences vécues au cours de la petite enfance sur la vie d=une personne a suscité un débat sur les meilleures approches dans le développement de politiques sociales concernant l=intervention auprès de jeunes enfants. Malheureusement, certaines personnes ont conclu que les gouvernements devaient concentrer leurs efforts sur la petite enfance et, par conséquent, ignorer les programmes sociaux qui viennent en aide à d=autres étapes importantes de la vie des gens. En l=absence d=appuis qui s=étendent aux autres facteurs de la santé de la population, le succès même des meilleures interventions précoces en première enfance est atténué. Quelques-uns des aspects positifs des programmes américains * Head Start + relatifs au QI des enfants, par exemple, peuvent s=estomper dans quelques années si les enfants fréquentent par la suite de mauvaises écoles primaires et continuent de vivre dans des situations à risque élevé."R-14" Avec de bons appuis qui se prolongent au-delà de la première enfance, les résultats positifs de bons programmes sont sauvegardés et même, amplifiés. Dans le cadre du projet * Abecederian + en Caroline du Nord, les enfants qui ont pris part à des programmes de qualité destinés à la première enfance et assortis d=un suivi au niveau primaire, ont obtenu de bien meilleures notes en lecture que ceux qui ont fréquenté un établissement préscolaire sans suivi ou qui sont entrés à l=école primaire sans passer au préalable par un établissement préscolaire."R-15"

     Santé Canada et nombre de gouvernements provinciaux et territoriaux ont fait de la santé de la population leur base d=approche en matière de politique et de planification. Le Conseil national du bien-être social appuie cette méthode sensée et globale en ce qui concerne les programmes sociaux. Une bonne politique sociale pour les enfants doit inclure des appuis solides aux parents et à leur communauté. Une politique sociale qui intègre de bonnes mesures de soutien aux parents peut également contribuer à réduire les tensions chez les couples qui élèvent leurs enfants ensemble et favoriser des relations parentales plus stables et plus durables. Beaucoup de parents seuls peuvent élever leurs enfants par leurs propres moyens. Toutefois, la possibilité de partager cette tâche avec un conjoint et de compter sur deux revenus, au lieu d=un seul, réduit le niveau de tension chez les parents et la probabilité que des familles vivent dans la pauvreté.

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Les objectifs de développement pour les enfants d=âge préscolaire

     Entre deux et six ans, un enfant passe du stade de la petite enfance à celui de l=enfance. C=est là qu=il commence à manifester de l=indépendance à l=égard des adultes. Il commence aussi à se faire des amis, à exprimer ses propres idées et à explorer le monde qui l=entoure. Alors qu=il affirme son indépendance, il dépend des soins, des conseils et de la surveillance constante de ses parents et des autres adultes qui le côtoient.

     La croissance et le développement intenses qui ont lieu à cette période ont d=importantes répercussions sur le développement futur de la santé et du comportement social de l=enfant. Pour savoir dans quelle mesure les objectifs de développement des enfants sont atteints, on peut examiner, entre autres, leur degré de préparation et leur capacité de bien fonctionner dans un milieu formel. Être prêt pour l=école à l=âge de six ans influe énormément sur la capacité des enfants à tirer profit de l=école primaire. Les enfants qui réussissent bien à l=école élémentaire ont bien plus de chances de terminer leurs études secondaires."R-16" De plus hauts niveaux de scolarité aident les gens à trouver et à garder de bons emplois qui, en retour, leur permettent d=élever leurs enfants à l=abri de la pauvreté.

     Un document de recherche de 1997 sur la maturité scolaire, réalisé pour Développement des ressources humaines Canada, cerne cinq composantes principales du développement de l=enfant que voici :

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     Comme le démontre le tableau 3-B, chaque étape du développement de l=enfant sert de fondement à l=étape suivante. Tout comme les facteurs déterminants de la santé, les composantes du développement de l=enfant se conjuguent pour optimiser le développement. Il a été prouvé que de bons programmes pour la première enfance aident beaucoup les enfants à atteindre ces objectifs en tout ou en partie. Ces programmes aident également les parents à procurer aux enfants tous les soins dont ils ont besoin.

     Il faut cependant se rappeler que les travaux de recherche démontrent que la pauvreté joue un rôle important et négatif sur le développement au stade de la première enfance. Les enfants nés et élevés dans un milieu défavorisé sont confrontés à d=importants obstacles au cours des premières étapes de leur développement. Tous ces obstacles détermineront leurs chances d=accéder à l=éducation, à un emploi et à la stabilité familiale et de connaître un bon départ dans la vie. D=autres facteurs comme l=appartenance à certains groupes raciaux ou culturels minoritaires ou des problèmes de santé ou de développement rendent plus difficile - et parfois impossible - la réalisation des objectifs de la maturité scolaire.

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TABLEAU 3-B

CERTAINES ÉTAPES DE DÉVELOPPEMENT DE L=ENFANT QUI LE PRÉPARENT À ENTRER À L=ÉCOLE

ENTRE LA NAISSANCE ET L=ÂGE DE CINQ ANS"R-18"

Âge

Développement moteur

Santé émotive/approche positive des expériences nouvelles

Connaissances et compétences sociales

Habiletés linguistiques

Connaissances générales et aptitudes cognitives

Deux mois

Réflexe de succion et autres réflexes de conservation, peu de contrôle volontaire.

Incapacité de distinguer le soi d=autrui.

Ne sait pas qu=il est capable d=influencer autrui.

Pleurs réflexes en cas de surstimulation du système nerveux.

Ne comprend pas les relations de cause à effet.

Un an

Mobilité autonome faisant appel à d=autres méthodes que la marche, l=enfant peut marcher s=il tient un objet, il est capable de saisir des objets à l=aide de son pouce et de son index.

Il peut distinguer les principaux fournisseurs de soins des autres, le fournisseur de soins servira de base affective et physique sûre pour l=exploration.

Comprend que les autres peuvent agir et être influencés, participe à des jeux avec des adultes qu=il connaît, imite les autres.

Habile à utiliser des gestes, p. ex.,tendre les bras s=il veut qu=on le prenne. Imite des mots, émet pour la première fois des mots de façon spontanée et délibérée vers l=âge d=un an.

Variation des tâches et expérimentation délibérées, commence à comprendre les relations de cause à effet dans des situations particulières.

Deux ans

Capable de marcher et de monter des escaliers, coordination oeil-main suffisamment avancée pour qu=il puisse manipuler de grands objets.

Confiance en soi accrue, s=éloignera considérablement du fournisseur de soins dans ses explorations.

Intéressé à jouer à côté d=autres enfants, mais ne participe pas vraiment avec eux à une activité commune.

Peut dire deux ou trois mots de suite pour constituer une phrase simple, p. ex., * regarde camion +.

Commence à se détacher des répliques, p. ex., une poupée, lorsqu=il joue à faire semblant, pour utiliser des substituts, p. ex., un oreiller devient un * bébé +.

Trois ans

Capable de grimper et de sauter. Coordination motrice fine suffisamment développée pour lui permettre de manipuler de petits objets.

Commence à maîtriser ses propres comportements, tâche de contrôler des émotions comme la frustration, mais a encore besoin de l=aide et de l=orientation d=un adulte.

Est intéressé à jouer avec d=autres enfants. A de la difficulté à partager, car il a de la peine à se mettre à la place de quelqu=un d=autre.

A quelques notions rudimentaires de grammaire, p. ex., ajoute un * s + au pluriel, pose des questions, forme des phrases de plusieurs mots.

Connaissance fondamentale des règles de la catégorisation, p. ex., peut trier des objets par couleur ou par forme, mais fait des erreurs.

Quatre ans

Peut contrôler un crayon et se servir de ciseaux pour couper des choses.

Peut contrôler ses propres émotions, p. ex., la colère ou la frustration, dans de nombreuses situations, avec un minimum d=aide de la part des adultes.

Joue avec d=autres enfants. Est capable d=attendre son tour et de participer à des activités en collaboration.

Peut joindre des phrases simples les unes aux autres pour décrire une action ou une expérience passée ou présente.

Réussit bien à trier des objets selon leur couleur ou leur forme, mais non les deux en même temps.

Cinq ans

Est capable de former des lettres, de tourner les pages d=un livre sans les déchirer.

Peut réfléchir, dans une certaine mesure, avant de décider ce qu=il fera, est curieux du monde à l=extérieur de la maison.

A des aptitudes de base en matière de relations avec les camarades, p. ex., sait comment s=intégrer à un groupe.

Peut avoir une conversation prolongée et exprimer des idées.

À la fin de l=année, peut trier des objets à la fois selon leur couleur et leur forme.

-31-

     Le bien-être physique et le développement moteur approprié. Au cours de la première enfance les enfants commencent généralement à marcher, à gravir des marches, à faire du tricycle et à jouer à l=extérieur avec leurs amis. Alors qu=ils développent leur aptitude physique à l=indépendance et les mécanismes de raisonnement pour faire face à ce nouvel état, les petits enfants comptent sur les adultes qui les entourent pour s=assurer que leur environnement est sécuritaire. Au moment où ils commencent l=école, ils doivent posséder les aptitudes physiques pour s=asseoir pendant de longues périodes, tenir un crayon et tourner les pages d=un livre. Pour réussir en classe, ils doivent également être en assez bonne santé pour fréquenter l=école assidûment et pour se concentrer sur leurs études.

     Le Conseil national du bien-être social a démontré dans son rapport de 1997 intitulé Parents en santé, bébés en santé, l=importance des programmes sociaux et de soutien du revenu pour que les enfants naissent en bonne santé, de parents également sains. La pauvreté et le manque de soins prénataux adéquats ont fréquemment pour conséquence que certains nouveau-nés ont un poids insuffisant, souffrent d=incapacités à long terme et de retards de développement. Dès le début, la bonne alimentation et la stimulation sont essentielles à un sain développement du cerveau et du corps des enfants.

     Pour garantir que leurs enfants puissent atteindre un niveau optimal de développement physique, les parents doivent être en mesure de leur offrir un environnement sécuritaire et sain de même que la présence constante d=un adulte pour les surveiller. Il a été prouvé que les bons programmes de première enfance, qui invitent les parents à s=informer sur les besoins de leurs enfants, pouvaient aider les parents à offrir des environnements plus sécuritaires à leurs enfants. Ces programmes peuvent aussi contribuer à diminuer les taux de blessure et d=empoisonnement ainsi qu=à augmenter les taux de vaccination. Les études réalisées sur de nombreux programmes indiquent que les parents informés font les changements qui améliorent la vie de leurs enfants."R-19"

     Les responsables des programmes américains * Head Start + ont trouvé que les enfants qui prenaient part à ces programmes avaient de meilleurs taux de vaccination et une meilleure alimentation; ils grandissaient plus vite, avaient une teneur en fer plus élevée dans leur sang ainsi que d=autres éléments nutritifs bénéfiques."R-20" Dans la région des Appalaches de l=État de New York, le taux de blessure et d=empoisonnement chez les enfants, dont les mères ont bénéficié de bons programmes de visites à domicile, a chuté de 40 p. 100 et celui des visites à l=urgence des hôpitaux de 35 p. 100 cent par rapport à ceux des enfants du groupe de référence."R-21"

 

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     Les programmes de soutien aux parents sont également essentiels pour atténuer le risque de mauvais traitement des enfants. Les parents qui risquent le plus d=abuser leurs enfants sont ceux qui ont peu d=estime de soi, qui ne possèdent pas d=aptitudes parentales, qui vivent dans la pauvreté et qui manquent de soutien familial. Ainsi, les interventions qui touchent aux facteurs de risque, atténuent les dangers que courent leurs enfants. Des garderies de qualité, qui permettent aux parents de prendre quelques moments de répit loin des enfants, ou qui prennent régulièrement en charge les enfants pendant que les parents travaillent ou suivent des cours de formation, soulagent passablement les parents. Parallèlement, elles assurent aux enfants une surveillance constante et nécessaire à leur sécurité.

     La santé affective et l=attitude positive face à de nouvelles expériences. Quand les enfants nouent des liens heureux et sécuritaires avec les adultes qui en prennent bien soin, ils acquièrent la certitude que l=on s=occupera d=eux et qu=ils peuvent prendre des risques tout seuls. Le sentiment de sécurité et d=équilibre affectif que les enfants développent par le truchement de liens sécuritaires les aident à acquérir les aptitudes dont ils auront besoin pour entrer à l=école. Une fois à l=école, les enfants devront être en mesure d=entreprendre de nouvelles tâches, de répéter patiemment des exercices. Ils devront aussi être capables de se protéger eux-mêmes contre la peur de l=échec. La santé affective et l=attitude positive face à de nouvelles expériences. Quand les enfants nouent des liens heureux et sécuritaires avec les adultes qui en prennent bien soin, ils acquièrent la certitude que l=on s=occupera d=eux et qu=ils peuvent prendre des risques tout seuls. Le sentiment de sécurité et d=équilibre affectif que les enfants développent par le truchement de liens sécuritaires les aident à acquérir les aptitudes dont ils auront besoin pour entrer à l=école. Une fois à l=école, les enfants devront être en mesure d=entreprendre de nouvelles tâches, de répéter patiemment des exercices. Ils devront aussi être capables de se protéger eux-mêmes contre la peur de l=échec.

     Les parents qui favorisent le développement optimal de l=enfant combinent l=attention aux besoins de l=enfant et la discipline. Les conclusions de l=Enquête sur les enfants démontrent que de très bons parents peuvent même aider les enfants placés dans des situations à haut risque à atteindre des niveaux de développement égaux ou supérieurs à ceux d=enfants en meilleure situation qui n=ont pas obtenu d=aussi bons soins."R-22" Les conclusions de l=Enquête sur les enfants indiquent également que certains facteurs de risque rendent les soins parentaux encore plus difficiles. Le faible soutien social, le dysfonctionnement de la famille et l=état dépressif chez les parents ou les principaux fournisseurs de soins ont des effets dévastateurs sur l=enfant.

     Les parents pauvres font face à des obstacles supplémentaires lorsqu=ils doivent assurer à leurs enfants un équilibre affectif. Les jeunes enfants sont plus particulièrement vulnérables suite aux tensions que créent les difficultés économiques familiales. Une étude sur les enfants de Sudbury en Ontario a révélé que ceux dont le père avait un emploi incertain s=inquiétaient énormément et que les enfants plus jeunes - en l=occurrence, ceux de 6e année - se faisaient plus de soucis que leurs aînés. Les enfants dont le père avait un emploi incertain s=inquiétaient pour un tas de raisons qui n=avaient rien à voir avec l=emploi du père - comme la maladie éventuelle de leur mère, son départ ou le décès de quelqu=un."R-23"

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     De solides programmes pour la première enfance qui invitent la participation des parents et qui les soutiennent contribuent à atténuer un grand nombre de dangers affectifs que courent les familles et les enfants. Les chercheurs de l=Enquête nationale sur les enfants ont recommandé plusieurs interventions au stade de la première enfance pour encourager le développement affectif des enfants. Ces interventions comprennent le soutien social aux familles, des services intensifs pour les enfants exposés à de multiples facteurs de risque, des services de formation aux parents pour les aider à comprendre les conséquences de leur mode d=éducation et des programmes communautaires à l=intention des parents tels que des centres de ressources accessibles et accueillants."R-24"

     Les besoins affectifs des jeunes enfants sont également satisfaits par des adultes hors du cercle familial. Les enfants forment souvent des liens avec plus d=un fournisseur de soins si ces derniers les connaissent suffisamment pour répondre promptement et chaleureusement à leurs besoins. Même les très jeunes enfants peuvent nouer des liens de confiance avec leurs mères et pères, aussi bien qu=avec quelques autres adultes qui prennent régulièrement soin d=eux et les connaissent bien, tels que leurs grands-parents ou les éducatrices et éducateurs en garderie. Les chercheurs ont trouvé que lorsque les enfants font confiance à leur fournisseur de soins, ils sont plus enclins à être curieux du monde qui les entoure et à jouer avec d=autres enfants.

     Les liens que forgent les enfants avec les adultes chargés des programmes qu=ils fréquentent sont très importants. De nombreuses études ont démontré que les enfants réagissent de la même façon envers les éducatrices et éducateurs en garderie qu=envers leurs parents. Quand les éducatrices et éducateurs sont cohérents, les études prouvent qu=eux-mêmes et les enfants interagissent davantage ensemble, que les enfants sont moins anxieux et qu=ils ont moins tendance à se renfermer sur eux-mêmes ou à être agressifs. Lorsque le taux de roulement des éducatrices et éducateurs en services de garde est élevé - comme c=est souvent le cas dans les programmes canadiens - les enfants ne s=attachent pas aussi facilement à eux; ils se livrent moins longtemps à des activités sociales, flânent davantage, obtiennent de moins bons résultats linguistiques et ont une médiocre perception de leurs talents.

     Les programmes communautaires canadiens destinés aux enfants et aux familles sont largement sous-financés; d=où les faibles salaires et avantages qu=ils offrent à celles et ceux qui prennent soin des enfants et, il arrive parfois qu=il y ait trop d=enfants par éducatrices ou éducateurs. Voilà autant de conditions qui, comme on l=a déjà démontré à maintes reprises, favorisent le roulement de personnel. Un taux de roulement élevé nuit à la qualité des programmes pour enfants puisqu=il perturbe les importantes relations affectives qui s=établissent entre les enfants et les éducatrices et éducateurs en services de garde.

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     Il a également été prouvé que la présence d=un personnel qualifié dans l=éducation des petits accroît les capacités des programmes à stimuler le développement des enfants et à assurer que les interactions des adultes avec les enfants sont adaptées à l=âge et aux besoins des enfants."R-25" Malgré cette preuve, les programmes canadiens ne sont pas dotés d=un financement adéquat qui permettrait d=attirer et garder du personnel hautement qualifié et d=offrir une formation sur une base continue pour maintenir les aptitudes des éducatrices et éducateurs à jour. Un rapport de 1998 sur l=effectif du secteur de soins aux enfants a conclu que le coût de la formation formelle dans ce domaine constituait un obstacle important pour des étudiants qui s=attendent à être faiblement rémunérés une fois leurs études achevées. De plus, les faibles niveaux de financement permettent difficilement aux organismes offrant des services de garde de donner une formation à leur personnel."R-26"

     De nombreuses études ont démontré que les programmes communautaires jouent un rôle de premier plan au chapitre du soutien aux parents et du travail direct avec l=enfant. Assurer un financement adéquat aux programmes pour les jeunes enfants dans le but d=attirer et de conserver un personnel qualifié qui peut contribuer à la croissance affective des enfants doit constituer une priorité de la politique sociale canadienne.

     La connaissance et les aptitudes sociales en fonction de l=âge. On attend des enfants de six ans qu=ils se conforment à des normes de comportement acceptables en public. Cela signifie qu=ils doivent apprendre à se maîtriser, à faire leurs devoirs en compagnie d=autres enfants, à respecter l=autorité des adultes et à communiquer leurs sentiments et souhaits de manière socialement acceptable. À leur entrée à l=école, les enfants doivent savoir jouer avec les autres, se faire des amis et les conserver et faire preuve de jugement.

     Les très jeunes enfants sont très égocentriques. Ils s=ouvrent lentement au monde qui les entoure et aux besoins des autres en les observant et en recevant des instructions précises. La participation d=adultes sensibles est essentielle. Lorsqu=on leur apprend des choses comme, par exemple : dire bonjour à madame Lalonde, faire un geste de la main pour dire au revoir ou ne pas frapper leurs copains, les enfants apprennent comment agir correctement avec les autres.

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     Au début, les enfants jouent à deux avec les adultes qui en prennent soin. À 15 mois environ, ils commencent à vouloir jouer avec d=autres personnes. Au fur et à mesure de leur développement cognitif, ils arrivent peu à peu à se mettre à la place de quelqu=un d=autre. Avec l=encadrement d=adultes, ils apprennent les * règles + du jeu qui leur permettent d=être acceptés (par exemple, comment partager les jouets, comment jouer sans frapper et comment se joindre à un groupe). Les enfants doivent apprendre à se faire accepter par leurs pairs. Ceux qui sont rejetés souffrent toute leur vie de problèmes affectifs et sont plus susceptibles de devenir des décrocheurs."R-27"

     Les enfants profitent également des possibilités qu=offrent une garderie et un programme de halte-garderie où ils jouent sous la surveillance d=adultes qui ne sont pas leurs parents. Pour les enfants dont les parents souffrent d=isolement social ou qui n=ont pas les aptitudes ni la confiance nécessaires pour les orienter, les occasions sociales qu=offrent ces programmes sont inestimables. De fait, des études portant sur des programmes d=éducation de la première enfance tels que le High/Scope Perry Preschool au Michigan prouvent que ces programmes ont des effets positifs sur la socialisation des enfants à moyen et long termes. Les enfants se comportent mieux à l=école, sont plus enclins à compléter leurs études, sont moins portés à commettre des crimes et ont plus de chances de fonder des familles stables."R-28"

     Les aptitudes linguistiques en fonction de l=âge. À l=âge de la scolarisation, les enfants doivent être capables de comprendre la communication des enfants et des adultes qui les entourent et de communiquer avec d=autres. Ils développent ces facultés quand les adultes leur consacrent du temps pour leur faire la lecture, jouer ou lire des histoires.

     La période la plus critique pour acquérir des aptitudes linguistiques se situe entre les âges de neuf mois et cinq ans. Après cela, les enfants restent assez sensibles au langage pour deux autres années. Plus tard dans la vie, ces aptitudes peuvent toujours s=acquérir mais elles exigent plus d=efforts."R-29"

     Les aptitudes linguistiques sont évidemment essentielles pour communiquer avec les autres, mais elles font également partie du processus plus large de l=apprentissage. L=idée que les choses en représentent * symboliquement + d=autres fait partie des aptitudes d=apprentissage telles que la lecture et les mathématiques. Les enfants qui ne maîtrisent pas suffisamment ces aptitudes se sentent très frustrés et sont moins enclins à réussir à l=école. De faibles aptitudes linguistiques au stade de la première enfance sont des signes précurseurs de délinquance. Des études probantes indiquent que de bonnes connaissances linguistiques acquises tôt dans la vie peuvent contribuer plus tard à protéger l=enfant contre les problèmes de comportement."R-30"

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     Des douzaines d=études ont révélé que des programmes de qualité à la première enfance ont un effet remarquable sur les aptitudes linguistiques des enfants, lesquelles se reflètent à leur tour dans les aptitudes sociales. En Suède, les enfants qui ont fréquenté les garderies publiques à un très jeune âge obtenaient de meilleures notes aux examens oraux et dans les matières du programme scolaire que ceux qui avaient connu les garderies plus tard."R-31" Les enfants suédois placés dans des garderies ont continué à tirer profit des ces expériences lorsqu=on les a examinés à huit et 13 ans. Aux dires des chercheurs suédois, * les résultats indiquent qu=une entrée précoce en garderie laisse prévoir en général un adolescent créatif, confiant sur le plan social, populaire, ouvert et indépendant +."R-32"

     Le programme * High/Scope Perry Preschool + au Michigan a relevé qu=en moins de trois mois de participation, et tout juste après le programme préscolaire, les enfants qui ont suivi le programme ont obtenu de bien meilleures notes que les autres au regard de la performance intellectuelle non verbale, du vocabulaire et des aptitudes psycholinguistiques. Bien plus tard, à l=âge de 27 ans, d=anciens participants au programme * Perry Preschool + avaient atteint des niveaux beaucoup plus élevés de scolarisation, fait l=objet de moins d=arrestations, gagné de meilleurs revenus et fondé des familles plus stables comparativement aux non participants qui avaient les mêmes antécédents."R-33"

     Les connaissances générales et les facultés cognitives. Les deux objectifs cognitifs principaux pour les enfants d=âge préscolaire sont l=aptitude à comprendre les concepts des symboles, c=est-à-dire la manière dont une chose représente une autre et la capacité à saisir la notion de quantité relative, c=est à dire constater qu=une chose est plus grande qu=une autre."R-34" De bonnes aptitudes linguistiques, la connaissance de l=alphabet et savoir compter aident les enfants à comprendre comment mettre en ordre et catégoriser les choses.

     La période la plus intense et la plus critique du développement cognitif est celle de l=âge préscolaire. L=enfant commence à développer des capacités cognitives en observant les autres, en jouant et en écoutant. Il apprend la relation de cause à effet par l=expérience ou en jetant ses jouets au bas des escaliers ou du haut de la chaise pour bébé durant les repas. Il se familiarise avec les sens en mettant des objets dans sa bouche, en s=amusant avec des jouets, en jouant avec d=autres enfants et en parlant avec des adultes.

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     Il a été prouvé que des programmes préscolaires de qualité influencent sensiblement le développement cognitif des enfants considérés à risque. Quoique certains éléments de preuve indiquent que les acquis précoces en QI * s=estompent +, d=autres acquis relatifs au développement cognitif sont remarquables. Les enfants qui ont suivi de bons programmes destinés à la première enfance sont moins sujets à être placés dans des classes adaptées ou de redoubler. Ces enfants vont probablement atteindre des niveaux de scolarisation plus élevés et ne seront pas enclins à enfreindre la loi."R-35"

     Le projet * Abecedarian + en Caroline du Nord avait pour clientèle des enfants de jeunes mamans et de parents seuls de race noire qui avaient une scolarisation inférieure au secondaire. Le programme dispensait une éducation préscolaire surtout pour stimuler le développement du langage. Le programme comprenait de très importants services de soutien. Les parents étaient encouragés à prendre part à des séances de groupe traitant d=une foule de sujets ayant trait au rôle parental et l=épanouissement de la famille. Ils étaient soutenus par des travailleurs sociaux qui les conseillaient individuellement ou les aidaient directement pour diverses questions comme le logement et l=aide sociale. Une équipe d=infirmières sur place et des pédiatres donnaient des soins aux enfants. Des enfants ont commencé à suivre le programme à un très jeune âge, la plupart à l=âge de huit semaines environ.

     Les résultats du projet * Abecedarian + sont impressionnants. À chaque examen depuis la petite enfance jusqu=à l=âge préscolaire, les enfants ont obtenu des résultats nettement supérieurs à ceux des enfants de même milieu qui n=avaient pas fréquenté le programme. Malgré les facteurs de risque très élevés, les enfants qui ont suivi le programme * Abecedarian + étaient six fois moins susceptibles d=être classés parmi les déficients légers que les enfants qui n=avaient pas profité du programme. Lorsque les responsables du programme ont étudié les résultats obtenus par des enfants dont le facteur de risque en matière de développement cognitif était le plus élevé, c=est-à-dire les enfants nés de mères ayant un faible QI, ces résultats étaient encore plus marqués. Ce groupe d=enfants semblait être spécialement réceptifs aux interventions préscolaires intensives et de qualité sans quoi ils étaient vulnérables."R-36"

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Les études ont démontré l=une après l=autre que le bon développement des enfants dépendait énormément des programmes de qualité destinés à la première enfance. Partout dans le monde, la recherche fait ressortir des éléments essentiels qui contribuent à la qualité de ces programmes, à savoir :

     Afin d=en assurer le succès, les programmes destinés aux enfants les plus défavorisés doivent également donner la priorité au travail avec les enfants dans leur milieu familial et avec les familles dans leur contexte. Les pressions spéciales qu=entraîne l=éducation des enfants vivant dans la pauvreté et le stress, rendent encore plus important le soutien dont les parents défavorisés ont besoin eux-mêmes pour pouvoir répondre aux besoins de leurs enfants."R-38"

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1. Comité consultatif fédéral-provincial-territorial sur la santé de la population, Stratégies d'amélioration de la santé de la population : investir dans la santé des canadiens (préparé pour la Réunion des ministres de la Santé, Halifax, Nouvelle-Écosse, 14 et 15 septembre 1994), (Ottawa : Santé Canada, 1994).

2. R. G. Evans, « Introduction », dans Why Are Some People Healthy and Others Not?, (New York : Aldine de Gruyter, 1994a), pp. 5 à 7.

3. Santé Canada, « Towards a Common Understanding: Clarifying the Core Concepts of Population Health », (Ottawa : Santé Canada, 1996).

4. R. G. Evans, « If Not Genetics, Then What? Biological Pathways and Population Health », dans Why Are Some People Healthy and Others Not?, (New York : Aldine de Gruyter, 1994b), p. 163.

5. R. G. Evans, (1994a), pp. 11 à 15.

6. Sandy Landy et Kwok Kwan Tam, « Yes, Parenting Does Make a Difference to the Development of Children in Canada », dans Grandir au Canada : Enquête longitudinale sur les enfants, (Ottawa : Statistique Canada, 1996); et David P. Ross, Katherine Scott et Mark A. Kelly, Aperçu : les enfants du Canada dans les années 90, (Hull : Direction générale de la recherche appliquée, Développement des ressources humaines Canada, 1996 ).

7. Institut canadien de la santé infantile, La santé des enfants au Canada : profil réalisé par l'ICSI, (Ottawa : Institut canadien de la santé infantile, 1994).

8. Nicholas Zill, Kristin A. Moore, Ellen Wolpow Smith, Thomas Stief et Mary Jo Coiro, « The Life Circumstances and Development of Children in Welfare Families: A Profile Based on National Survey Data », dans Escape From Poverty: What Makes A Difference for Children?, (New York : Cambridge University Press, 1997).

9. Nico Trocmé, Kwok Kwan Tan et Debra McPhee, « Correlates of Substantiation of Maltreatment in Child Welfare Investigations »,  Child Welfare in Canada: Research and Policy Implications, (Toronto : Thompson Educational Publishing, 1995), pp. 20 et 21.

10. Brett Drake et Shanta Pandey, « Understanding the Relationship Between Neighbourhood Poverty and Specific Types of Child Maltreatment », Child Abuse and Neglect, Vol. 20, No 11, 1996.

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11. Ellen Lipman, David R. Offord et Michael B. Hoyle, « Relation between economic disadvantage and psychosocial morbidity in children », Journal de l'Association médicale canadienne, 151 (4), 1994.

12. David P. Ross et Paul Roberts, « L'épanouissement sain des enfants est-il affecté par le revenu familial ? »,  Perception, Vol. 21, No 1, janvier 1997.

13. Conseil national de la prévention du crime, « La résistance chez les enfants », (Ottawa : Conseil national de la prévention du crime, novembre 1995); et Paul D. Steinhauer, « Developing Resiliency in Children from Disadvantaged Populations », (rapport non publié pour le Forum national sur la santé, Santé Canada, 1996).

14. Cependant, certains aspects positifs demeurent même une fois que les résultats du QI se sont estompés. Les enfants qui avaient participé à « Head Start » étaient beaucoup moins susceptibles de redoubler, ou d'être placés en éducation adaptée. Janet Currie et Duncan Thomas, « Do the Benefits of Early Childhood Education Last? », Policy Options, juillet/août 1997; et Frances A. Campbell et Karen Taylor, « Early Childhood Programs that Work for Children from Economically Disadvantaged Families », Young Children, mai 1996.

15. Craig T. Ramey et Frances A. Campbell, « Poverty, Early Childhood Education, and Academic Competence: The Abecedarian Experiment », Children in Poverty, Aletha C. Huston, ed., (New York : Cambridge University Press, 1997).

16. Gillian Doherty, De la conception à six ans : Les fondements de la préparation à l'école, (Ottawa : Développement des ressources humaines Canada, 1997).

17. Gillian Doherty, (1997).

18. Gillian Doherty, (1997).

19. Frances A. Campbell et Karen Taylor, (1996).

20. Frances A. Campbell et Karen Taylor, (1996).

21. David L. Olds, Charles R. Henderson Jr. et Harriet Kitzmann, « Does Prenatal and Infancy Nurse Home Visitation Have Enduring Effects on Qualities of Parental Caregiving and Child Health at 25 to 50 Months of Life? », Pediatrics, Vol. 93, No 1, janvier 1994.

22. Sandy Landy et Kwok Kwan Tam, (1996).

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23. Katherine J. Pautler et John H. Lewko, « Children Worries and Exposure to Unemployment: A Preliminary Investigation », Santé mentale au Canada, septembre 1984.

24. Sandy Landy et Kwok Kwan Tam, (1996).

25. Gillian Doherty-Derkowski, Quality Matters: Excellence in Early Childhood Programs, (Toronto : Addison-Wesley, 1995), p. 13.

26. Jane Beach, Jane Bertrand et Gordon Cleveland, Le secteur de la garde à l'enfance : de la reconnaissance à la rémunération de sa main-d'oeuvre, (Ottawa : Comité de direction en matière de ressources humaines du secteur de la garde à l'enfance, 1998).

27. Gillian Doherty, (1997).

28. W. Steven Barnett, « Long Term Effects of Early Childhood Programs on Cognitive and School Outcomes », The Future of Children, (www.futureof children,org), Vol. 5, No 3, Hiver 1995; et Lawrence J. Schweinhart, Helen V. Barnes et David P. Weikart, Significant Benefits: The High/Scope Perry Preschool Study Through Age 27, (Ypsilanti, Michigan : The High/Scope Press, 1993).

29. S. Begley, « Your Child=s Brain », Newsweek, 19 février 1996.

30. Hirokazu Yoshikawa, « Long Term Effects of Early Childhood Programs on Social Outcomes and Delinquency », The Future of Children: Long-Term Outcomes of Early Childhood Programs, (www.futureof children.org), Vol. 5, No 3, Hiver 1995, p. 53.

31. Bengt-Erik Andersson, « Effects of Public Day-Care: A Longitudinal Study », Child Development, 60, pp. 857 à 866, 1989.

32. Bengt-Erik Andersson, « Effects of Day-Care on Cognitive and Socioemotional Competence of Thirteen-Year-Old Swedish Schoolchildren », Child Development, 63, pp. 20 à 36, 1992.

33. Lawrence J. Schweinhart, Helen V. Barnes et David P. Weikart, (1993), pp. 69 et 70 et 222 à 227.

34. Gillian Doherty, (1997).

35. Sarene Spence Boocock, « Early Childhood Programs in Other Nations: Goals and Outcomes », The Future of Children, (www.futureofchildren.org), Vol. 5, No 3, Hiver 1995; Frances A. Campbell et Karen Taylor, (1996).; Lisbeth B. Schorr, Within Our Reach: Breaking the Cycle of Disadvantage, (New York : Anchor Books, 1989); Lawrence J. Schweinhart, Helen V. Barnes et David P. Weikart, (1993); Steven Barnett, (1995).

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36. Craig T. Ramey et Frances A. Campbell, (1997).

37. Gillian Doherty-Derkowski, (1995), p. 13.

38. Lisbeth B. Schorr, (1989), p. 257.

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IV. PROGRAMMES CANADIENS À L=INTENTION DES ENFANTS

DE DEUX À SIX ANS ET DE LEUR FAMILLE

     Compte tenu des profondes modifications de la structure familiale et de la forte augmentation du nombre de mères qui travaillent, les familles et les enfants ont plus que jamais besoin des programmes d=éducation et d=aide à la petite enfance. Les familles qui en ont les moyens envoient souvent leurs enfants dans des garderies éducatives privées. Les centres de ressources familiales comblent les lacunes dans certaines régions du pays. La majorité des enfants canadiens ont accès à la maternelle dans les réseaux d=éducation publics, mais il est encore très difficile de trouver des services de garde qui soient à la fois abordables, accessibles et de bonne qualité.

     Pendant l=hiver de 1994-1995, l=Enquête longitudinale nationale sur les enfants a révélé que 32 p. 100 des enfants de 11 ans ou moins, soit 1,5 millions d=enfants, recevaient des services de garde non parentale, pendant que leurs parents travaillaient ou étudiaient. Un million d=enfants de plus avaient déjà fréquenté des garderies."R-1" Ainsi, un peu plus de la moitié des enfants canadiens ont déjà connu les services de garde, sous leurs diverses formes, pendant leur vie.

     Bien qu=un très grand nombre d=enfants utilisent ces services et malgré les incidences que ceux-ci ont sur eux et sur leurs familles, le Canada n=a toujours pas de véritable système d=éducation et d=aide à la petite enfance. Un labyrinthe d=innombrables programmes destinés aux jeunes enfants et à leurs familles, offerts par beaucoup d=organismes ayant des buts très différents, ont vu le jour au Canada. Beaucoup de programmes communautaires réussissent cependant, dans les diverses régions du pays, à offrir de bons services, grâce au dévouement des fournisseurs de services. Toutefois, l=absence d=un régime de services à la petite enfance offrant un nombre suffisant de places à prix abordable oblige souvent les parents à compter sur le hasard pour trouver les programmes dont eux-mêmes et leurs enfants ont besoin, et ce, en autant que ce genre de programmes existe dans leur communauté et qu=ils aient les moyens de s=en prévaloir.

     Au mieux, l=état actuel des services de garde peut être qualifié d=anarchique, en raison d=une grave pénurie de services abordables et de qualité, d=une abondance de programmes sous-financés exécutés par des employés mal rémunérés et peu appréciés et, enfin, du fouillis issu de la fragmentation et du ciblage des programmes actuels. Le remplacement, par le gouvernement fédéral, du Régime d=assistance publique du Canada (RAPC) par le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux en 1996, a fait disparaître les quelques normes nationales qui existaient alors.

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     Partout au Canada, la diversité des politiques et des structures administratives a entraîné la mise en oeuvre de solutions différentes pour aider les enfants et leurs familles. La plupart des provinces et des territoires misent encore sur un ensemble de services de garde commerciaux et sans but lucratif dont les frais et le financement sont très diversifiés, en plus d=imposer des règles par rapport au nombre maximal d=enfants et à la formation du personnel, ainsi que des normes d=hygiène et de sécurité dans les garderies. En revanche, presque toutes les provinces offrent la maternelle gratuite au sein du système scolaire depuis un siècle.

La politique familiale du Québec

     C=est au Québec qu=on trouve le seul régime vraiment différent. En effet, la nouvelle politique familiale, mise en oeuvre en 1997, vise à intégrer les prestations familiales, le congé parental payé, les services de garde et la maternelle. D=ici 2001, tous les enfants d=âge préscolaire dont les parents en auront fait la demande auront accès à des services de garde ne coûtant que 5 $ par jour, voire 2 $ par jour seulement dans le cas de certaines familles à faible revenu.

     À l=automne de 1997, le Québec a remplacé plusieurs de ses programmes d=aide financière aux familles (allocation à la naissance, supplément du revenu pour les familles avec enfants prestataires de l=aide sociale et allocation familiale universelle) par une allocation familiale unifiée. Les familles avec enfants reçoivent maintenant la nouvelle allocation familiale du gouvernement provincial, ainsi que la Prestation fiscale canadienne pour enfants du gouvernement fédéral.

     Les familles pauvres qui gagnent un revenu d=emploi, au lieu de recevoir seulement des prestations versées en vertu de programmes gouvernementaux, peuvent aussi avoir droit aux prestations du Programme d=aide aux parents pour leurs revenus de travail (APPORT). Le montant de la prestation est calculé d=après le revenu de l=année précédente et peut atteindre 3 784 $ par année, selon la taille de la famille et divers autres critères.

     Le congé de maternité et le congé parental sont intégrés au régime fédéral d=assurance-emploi. Les familles admissibles ont droit à un congé de maternité de 15 semaines, pour la mère, et à un congé parental de dix semaines, pour la mère ou le père ainsi que pour des parents adoptifs. Les prestations sont égales à 55 p. 100 du revenu brut du parent qui prend le congé. Le congé parental peut être prolongé de cinq semaines lors de l=adoption d=un enfant atteint de problèmes médicaux particuliers. Les travailleuses enceintes peuvent commencer le congé de maternité prévu par le régime d=assurance-emploi dès la huitième semaine avant l=accouchement.

-45-

     Les provinces et les territoires peuvent offrir d=autres avantages et prestations aux familles. De fait, toutes les provinces et tous les territoires ont adopté des lois qui prévoient un congé de maternité non payé de 17 ou 18 semaines. Toutefois, le Québec offre maintenant le régime de congé parental le plus généreux au Canada. Au terme d=une vaste réforme en 1991, les normes du travail du Québec prévoient maintenant un congé sans solde de 18 semaines pour la mère et un congé sans solde de 34 semaines pour la mère, le père ou un des parents adoptifs. Les travailleuses en congé de maternité et les travailleurs et travailleuses en congé parental ont le droit de reprendre le même emploi, avec toutes les hausses salariales et tous les avantages qu=ils auraient obtenus s=ils avaient continué à travailler. Par exemple, les travailleurs et travailleuses peuvent toucher toutes les hausses de salaire, continuer d=accroître leur ancienneté, postuler d=autres emplois, participer aux régimes d=assurances et de retraite et profiter des cotisations courantes payées par l=employeur. Le père et la mère ont tous deux droit à un congé de cinq jours à la naissance ou à l=adoption d=un enfant et à un congé supplémentaire non payé de cinq jours pour s=occuper de leurs enfants dans des situations d=urgence. Les employés ne sont pas tenus de travailler pendant une période déterminée chez un même employeur avant de pouvoir prendre un congé parental, ce qui élimine la discrimination envers les femmes enceintes."R-2"

     Le gouvernement du Québec a pris plusieurs mesures pour combler partiellement les vides laissés par le régime fédéral d=assurance-emploi. Le régime fédéral oblige tous les prestataires à attendre deux semaines avant de toucher des prestations, et ce, même pour les congés de maternité, parental et d=adoption. Le gouvernement du Québec verse actuellement une allocation de maternité pendant cette période d=attente. Si un travail particulier présente un risque pour la santé d=une travailleuse enceinte ou qui allaite, le régime québécois de santé et de sécurité au travail prévoit la réaffectation de l=employée à un poste plus sécuritaire au sein de la même entreprise ou un congé rémunéré équivalent à 90 p. 100 du salaire, jusqu=à la fin de la grossesse.

     Le Québec négocie actuellement avec le gouvernement fédéral pour la mise en place d=un régime intégré de congé parental prévoyant l=harmonisation du régime fédéral d=assurance-emploi et des programmes provinciaux. Aux termes des propositions du Québec, la mère pourrait toucher des prestations égales à 70 p. 100 de son revenu brut pendant les 18 semaines de son congé de maternité. Le père aurait droit à un congé de trois semaines. La mère ou le père pourraient aussi prendre un congé parental de sept semaines, ou de douze semaines dans le cas de parents adoptifs, et recevoir 70 p. 100 de leur revenu, à la condition d=avoir un revenu d=emploi de 2 000 $ pendant l=année précédente. Le Québec envisage aussi de supprimer la période d=attente de deux semaines.

-46-

     Le programme de services de garde est le volet le plus connu de la politique familiale du Québec. En effet, un programme de services de garde universels et abordables est progressivement mis en oeuvre, pour que tous les enfants du Québec puissent obtenir une place en garderie à raison de 5 $ par jour, et même moins dans le cas des enfants de familles à faible revenu. Moyennant des frais quotidiens de 5 $, un enfant a droit à des services de garde pour une période maximale de dix heures, y prendre un repas et deux collations et profiter de tout le matériel éducatif qui s=y trouve.

     Depuis septembre 1997, tous les enfants de cinq ans dont les familles veulent se prévaloir du service ont accès à la maternelle gratuite à plein temps et peuvent bénéficier du service de garde à 5 $ par jour offert par les autorités scolaires après les heures de classe. La fréquentation de la maternelle est encore facultative. Toutefois, avant la réforme, 98 p. 100 des enfants de cinq ans étaient déjà inscrits à la maternelle."R-3" Tous les enfants de quatre ans ont accès à la prématernelle à plein temps ou à temps partiel ou encore à des services de garde à 5 $ par jour. D=autres services gratuits d=intervention précoce sont disponibles aux enfants de quatre ans dont les parents reçoivent des prestations d=aide sociale.

     Depuis septembre 1998, tous les enfants de trois ans peuvent aussi profiter des services de garde à 5 $ par jour. Des services destinés aux poupons et aux tout-petits, ainsi qu=aux enfants d=âge scolaire, s=y ajoutent progressivement et seront disponibles pour tous les enfants de moins de 12 ans d=ici à septembre 2001.

     Un nouveau ministère de la Famille et de l=Enfance a pris le relais du Secrétariat québécois à la famille et de l=Office des services de garde à l=enfance. Les conseils de développement régionaux actuels, qui réunissent des représentants des administrations locales, d=organismes non gouvernementaux et du secteur des services de garde, participent à la planification du nombre et de l=organisation des services de garde dans chaque région.

-47-

     Les nouveaux services de garde visent à instaurer un régime communautaire et sans but lucratif, dirigé par les parents, après une période de transition de cinq ans. Aux termes de ce programme, tous les services de garde seront fournis par des Centres de la petite enfance, c=est-à-dire de nouveaux organismes qui intègrent bon nombre de garderies sans but lucratif actuelles. Ces centres autonomes ont tous un conseil d=administration formé aux deux tiers par des parents. Tous les centres offrent actuellement divers services de garde, entre autres en garderie et en milieu familial. Chaque centre offre la garde en garderie ou en milieu familial à un maximum de 350 enfants. Les centres sont chargés de surveiller l=accroissement du nombre de places ainsi que les mesures d=aide aux fournisseurs de services de garde en milieu familial.

     Les garderies offrent actuellement les trois quarts des places. Toutefois, lorsque d=autres places auront été créées pour les tout-petits, 56 p. 100 des places seront en garderie, et le reste en milieu familial. Ces centres sont appelés à devenir le noyau des services à la famille et ils fourniront divers autres services de soutien, comme la garde de soir, de fin de semaine, à plein temps ou à temps partiel, ainsi que la garde de relâche et des cours pour les parents sur les soins aux enfants.

     Les garderies commerciales seront encouragées à se transformer en garderies sans but lucratif. Elles pourront toutefois continuer d=offrir leurs services aux parents qui voudront payer le plein prix. Le gouvernement maintiendra ses contrôles qualitatifs sur le nombre d=enfants par éducateur, sur la formation et la rémunération du personnel, sur les programmes et sur les rapports financiers. Puisque le régime public ne peut pas répondre à la demande pendant la période de transition, le gouvernement a réservé des places dans des garderies commerciales afin de les mettre à la disposition des familles moyennant une contribution quotidienne de 5 $. Il a également porté de huit à dix le nombre d=enfants de quatre ans par éducateur.

     Comme le démontre le tableau 4-A, cette nouvelle politique marque une croissance énorme du secteur des services de garde au Québec. Les trois premiers rangs indiquent le nombre de places disponibles pour les enfants de moins de cinq ans le 31 mars de chaque année. Le premier rang précise le nombre de places en garderie, le deuxième le nombre de places de garde en milieu familial, et le troisième, le total des places.

     Le gouvernement du Québec n=a pas encore fait connaître le pourcentage d=enfants qui auront accès à des services de garde en vertu de ce nouveau régime. Le quatrième rang du tableau indique les estimations du Conseil national du bien-être social, d=après les données du recensement de 1996 sur le nombre d=enfants âgés de quatre ans et moins. Au 31 mars 2005, 38 p. 100 des jeunes enfants du Québec devraient avoir accès à des services de garde. Bien sûr, comme très peu d=enfants de moins de 12 mois vont à la garderie, parce que la plupart des parents prennent le maximum du congé de maternité et du congé parental, le nombre d=enfants ayant besoin de services de garde est sans doute légèrement inférieur à nos estimations.

-48-

     Certes, offrir des services de garde complets est coûteux. Le gouvernement du Québec évalue le coût d=une place en garderie à 22 $ par jour, soit 17 $ du gouvernement et 5 $ des parents. La garde en milieu familial est évaluée à 15 $ par jour, c=est-à-dire 10 $ du gouvernement et 5 $ des parents. Pour l=exercice financier 1997-1998, le coût des subventions de fonctionnement, des autres subventions, du développement de nouveaux services et de la formation du personnel devait s=établir à 287 millions de dollars. Ce montant comprend les coûts des services de garde des enfants de cinq ans et les coûts des services de garde des enfants de quatre ans pour une partie de l=année. Le Québec prévoit un coût total de 427 millions de dollars en 1998-1999 pour assumer les coûts supplémentaires d=une année partielle de services aux enfants de trois ans et du développement accéléré de l=infrastructure des programmes de services de garde."R-4"

     La politique familiale, en particulier le programme de garderie à 5 $ par jour, s=est révélée extrêmement populaire au Québec. La mise en oeuvre d=une si importante restructuration des services ne s=est pas faite sans heurts. Un certain nombre de parents, de fournisseurs de services et de groupes de revendication ont soulevé des inquiétudes au sujet de la mise en place, de la flexibilité et de la qualité des services de garde pendant la période de transition. Les prochaines évaluations nous en diront davantage sur son efficacité. Trois défis se posent : 1) recueillir des renseignements sur les revenus des familles et sur leur admissibilité à l=allocation familiale de façon assez rapide et assez simple pour que l=on puisse leur offrir une aide financière rapidement, lorsque le besoin s=en fait vraiment sentir; 2) veiller à la qualité des services de garde; et 3) faire en sorte que les familles prestataires de l=aide sociale disposent d=un revenu suffisant.

-49-

TABLEAU 4-A

PROGRAMME DE DÉVELOPPEMENT DES SERVICES DE GARDE

D=ENFANTS DE QUATRE ANS ET MOINS AU QUÉBEC, 1997 À 2006

Places disponibles au 31 mars

1997 à 1998

1998 à 1999

1999 à 2000

2000 à 2001

2001 à 2002

2002 à 2003

2003 à 2004

2004 à 2005

2005 à 2006

Places en garderie

62 336

68 200

73 400

77 700

82 100

86 700

91 400

95 300

97 400

Places en milieu familial

21 628

30 400

43 300

52 300

59 800

67 300

74 800

75 700

75 900

Total des places disponibles

83 964

98 600

116 700

130 000

141 900

154 000

166 200

171 000

173 300

% des enfants québécois de quatre ans et moins ayant une place dans un service de garde

18 %

22 %

26 %

29 %

31 %

34 %

36 %

38 %

38 %

-50-

     Le Conseil national du bien-être social est préoccupé par le fait que la politique familiale ne s=est pas encore traduite par une hausse du revenu des familles qui vivent de l=aide sociale. Toutefois, le Conseil est impressionné par la détermination du gouvernement du Québec d=assurer le bien-être des familles ayant de jeunes enfants en adoptant une méthode simplifiée, intégrée et universelle, axée sur les services de garde, pour ses politiques et ses programmes. Si les problèmes de mise en oeuvre peuvent être réglés, la politique familiale du Québec se distinguera à titre de solution novatrice en matière de soutien des familles et ce, à l=échelle de l=Amérique du Nord. Elle constituera un modèle logique et sensé pour le reste du Canada.

Les services de garde ailleurs au Canada

     Ailleurs au Canada, les services de garde se caractérisent encore par l=absence d=orientations claires. Ces services sont mis en péril par trois obstacles : la disponibilité de places permettant de combler les besoins des enfants et de leur famille; l=accessibilité des coûts des services; et la qualité des services offerts.

     L=accessibilité. Le nombre d=enfants qui ont une place en garderie est de loin inférieur au nombre d=enfants qui en ont besoin. Les familles comptent sur ces services pour équilibrer les besoins propres à leur vie professionnelle ou à leurs études et leurs responsabilités familiales. Les familles ont également besoin de garderies parce que les enfants profitent de cette occasion pour participer à des activités éducatives de qualité. Presque tous les pays européens évaluent les * besoins + à l=égard des services de garde en s=appuyant sur l=hypothèse que tous les enfants peuvent tirer profit d=une bonne éducation dès la petite enfance. Les besoins sont donc établis en comparant le nombre de places en garderie au nombre total d=enfants. La Suède, par exemple, offre des services de garde à 58 p. 100 de tous les enfants de moins de six ans, et non pas seulement aux enfants dont la mère occupe un emploi rémunéré."R-5" À l=opposé, le Canada offrait des places dans des services réglementés à seulement neuf pour cent de tous les enfants de moins de douze ans en 1996.

-51-

     Au Canada, les besoins en matière de services de garde se mesurent habituellement d=après le nombre d=enfants dont la mère fait partie de la population active, ce qui exclut tous les autres enfants qui pourraient utiliser ces services pour d=autres raisons. Les besoins en matière de services de garde d=enfants de moins de douze ans sont illustrés dans le tableau 4-B. Toutefois, les observations qui suivent portent particulièrement sur les besoins des enfants âgés de trois à cinq ans. Le Conseil national du bien-être social étudiera les services de garde destinés aux enfants d=âge scolaire dans un autre rapport.

     Les deux premières colonnes qui sont consacrées aux enfants âgés de trois à cinq ans indiquent le nombre total d=enfants et le nombre d=enfants dont la mère occupe un emploi rémunéré, par province. La dernière colonne montre le pourcentage d=enfants qui ont besoin de services de garde parce que leur mère travaille.

     À Terre-Neuve, par exemple, on dénombrait 21 781 enfants âgés de trois à cinq ans en mars 1996. De ce nombre, 12 213 étaient les enfants de mères occupant un emploi rémunéré. Autrement dit, 56 p. 100 des enfants de ce groupe d=âge avaient besoin d=une forme quelconque de services de garde.

     Le pourcentage d=enfants de trois à cinq ans et ayant besoin de services de garde varie de 52 p. 100 au Nouveau-Brunswick à 70 p. 100 dans l=Île-du-Prince-Édouard; la moyenne des dix provinces s=établit à 60 p. 100 pour les enfants de ce groupe d=âge.

-52-

TABLEAU 4-B

BESOINS EN MATIÈRE DE SERVICES DE GARDE AU CANADA, MARS 1996

 

Naissance B 2 ans

3 B 5 ans

6 B 12 ans

Total : naissance B 12 ans

Nombre total d=enfants

Enfants dont la mère occupe un emploi rémunéré

% d=enfants qui ont besoin de services de garde

Nombre total d=enfants

Enfants dont la mère occupe un emploi rémunéré

% d=enfants qui ont besoin de services de garde

Nombre total d=enfants

Enfants dont la mère occupe un emploi rémunéré

% d=enfants qui ont besoin de services de garde

Nombre total d=enfants

Enfants dont la mère occupe un emploi rémunéré

% d=enfants qui ont besoin de services de garde

Terre-Neuve

19 344

10 166

53 %

21 781

12 213

56 %

56 861

32 969

58 %

97 986

55 348

56 %

Île-du-Prince-Édouard

5 309

3 794

71 %

5 892

4 106

70 %

13 906

9 588

69 %

25 107

17 488

70 %

Nouvelle-Écosse

33 146

18 803

57 %

36 933

21 219

57 %

86 343

53 055

61 %

156 422

93 077

60 %

Nouveau- Brunswick

26 662

14 972

56 %

28 949

15 170

52 %

70 425

43 224

61 %

126 036

73 366

58 %

Québec

275 026

163 666

60 %

290 252

160 866

55 %

627 028

399 561

64 %

1 192 306

724 093

61 %

Ontario

439 851

262 157

60 %

458 643

276 775

60 %

1 024 079

710 770

69 %

1 922 573

1 249 702

65 %

Manitoba

44 985

24 837

55 %

46 939

30 105

64 %

106 311

75 944

71 %

198 235

130 886

66 %

Saskatchewan

40 059

24 750

62 %

44 529

29 766

67 %

107 127

79 583

74 %

191 715

134 099

70 %

Alberta

116 518

71 838

62 %

124 515

82 343

66 %

289 243

211 372

73 %

530 276

365 553

69 %

Colombie-Britannique

141 582

77 844

55 %

143 659

84 186

59 %

337 797

244 910

73 %

623 038

406 940

65 %

Total

1 142 482

672 827

59 %

1 202 092

716 749

60 %

2 719 120

1 860 976

68 %

5 063 694

3 250 552

64 %

-53-

     Le tableau 4-C à la page suivante présente des données recueillies à chaque année par le Childcare Resource and Research Unit (l=Unité de recherche et de ressources sur la garde d=enfants) de l=Université de Toronto qui sont ensuite comparées au nombre d=enfants canadiens de douze ans et moins. Dans le cas des provinces qui n=ont pu préciser le nombre de places en garderie pour les enfants d=âge scolaire, l=Unité calcule les proportions de places sans cette catégorie. Le nombre d=enfants au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest n=était pas disponible lorsque l=Unité a fait ce tableau. Par conséquent, le pourcentage d=enfants au Canada pour qui il y a des places en garderie exclut le Yukon et les Territoires du Nord-Ouest. Le Conseil national du bien-être social a estimé le pourcentage de places pour les enfants de moins de 12 ans dans les deux territoires en utilisant des données du recensement de 1996.

     La deuxième colonne du tableau indique le nombre de places à plein temps et à temps partiel en garderie. Étant donné que beaucoup de provinces ne distinguent pas ces deux catégories de places, les données ont été regroupées. La troisième colonne précise le nombre de places pour les enfants d=âge scolaire. Bien qu=ils ne soient pas réglementés au Québec, les services de garde d=enfants d=âge scolaire sont fournis par les commissions scolaires, et le Childcare Resource and Research Unit en a tenu compte dans tous les calculs. La colonne suivante rend compte du nombre de places disponibles dans des services réglementés de garde en milieu familial, c=est-à-dire dans les foyers des fournisseurs du service. La cinquième colonne indique le nombre total de places disponibles dans des services de garde réglementés.

     La dernière colonne indique le pourcentage d=enfants qui disposent d=une place en garderie. D=après les estimations les plus précises du Childcare Resource and Research Unit, le nombre de places disponibles dans les divers services de garde réglementés permettait de satisfaire aux besoins de seulement huit pour cent des enfants canadiens de 12 ans et moins en 1995.

Il est beaucoup plus difficile de trouver des services de garde dans certaines régions du Canada. En 1995, l=Île-du-Prince-Édouard pouvait accueillir 16 p. 100 des enfants dans des services de garde réglementés, soit au moins deux fois plus que ses voisins de la région de l=Atlantique. La Saskatchewan ne disposait de places comparables que pour quatre pour cent de ses enfants. Au Québec, seulement neuf pour cent des enfants avaient accès à des services de garde réglementés. Toutefois, la nouvelle politique des services de garde appliquée depuis 1997 permettra d=offrir des places à 5 $ par jour à tous les enfants d=âge préscolaire, dont les familles en font la demande, d=ici 2001.

-54-

TABLEAU 4-C

PLACES DISPONIBLES DANS DES SERVICES DE GARDE RÉGLEMENTÉS

AU CANADA, 1995

 

Places en garderie à plein temps et à temps partiel

Services de garde pour les enfants d=âge scolaire

Services réglementés de garde en milieu familial

Nombre total de places dans des services réglementés

% d=enfants de 12 ans ou moins disposant d=une place dans un service réglementé

Terre-Neuve

3 705

497

Aucune

4 202

4 %

Île-du-Prince-Édouard

3 292

568

28

3 888

16 %

Nouvelle-Écosse

10 476

données non disponibles

169

10 645

7 %

Nouveau-Brunswick

7 838

données non disponibles

114

7 952

6 %

Québec

52 911

40 670

17 871

111 452

9 %

Ontario

128 955

données non disponibles

18 898

147 853

8 %

Manitoba

12 480

3 255

3 111

18 846

10 %

Saskatchewan

3 727

926

2 613

7 266

4 %

Alberta

43 262

aucune

7 826

51 088

10 %

Colombie-Britannique

31 462

13 360

14 972

59 794

10 %

Territoires du Nord-Ouest

1 182

données non disponibles

104

1 286

7 %

Yukon

649

189

222

1 060

17 %

Total1

299 939

59 465

65 928

4 253 322

8 %3

1. Les données sur le nombre d=enfants au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest n=étaient pas disponibles lorsque le Childcare Resource and Research Unit de l=Université de Toronto a conçu ce tableau. Les données de la dernière colonne sont tirées du recensement de 1996.

2. Le total n=est pas égal à la somme de tous les types de services. Certains établissements offrent plusieurs types de services et la capacité autorisée d=un établissement n=est pas toujours égale à la somme des places de chaque service. Le total comprend les places des services de garde non réglementés offerts par les commissions scolaires du Québec.

3. Les deux territoires ont été exclus du calcul de la moyenne nationale. Les places des services de garde non réglementés offerts par les commissions scolaires du Québec sont incluses.

-55-

     L=accessibilité des coûts. À la différence de la plupart des services sociaux, les services de garde sont exploités dans le cadre d=un système de marché dont les parents paient les services que reçoivent leurs enfants. En 1991, la contribution des parents couvrait 50 p. 100 des frais d=exploitation des garderies canadiennes. Le solde était couvert par diverses subventions gouvernementales : 31 p. 100 par des subventions publiques aux services de garde, neuf pour cent par des subventions d=exploitation ou d=équipement et quatre pour cent par des subventions de soutien à la rémunération du personnel des garderies. Comme beaucoup d=autres aspects des services à l=enfance, les proportions des contributions financières variaient d=une province à l=autre. Par exemple, la contribution parentale couvrait 82 p. 100 des frais d=exploitation en Nouvelle-Écosse et à Terre-Neuve, et 32 p. 100 au Manitoba. Les subventions gouvernementales variaient d=un maximum de 52 p. 100 des coûts d=exploitation des garderies, en Saskatchewan, à seulement quatre pour cent dans les Territoires du Nord-Ouest."R-6"

     Les gouvernements peuvent appuyer les services de garde par des subventions directes aux fournisseurs de services ou par une aide aux parents. Le type d=aide financière aux services de garde vise à appuyer la prestation des services. Cette aide prend la forme de subventions d=exploitation qui couvrent les frais d=exécution d=un programme et, de subventions de soutien de la rémunération qui permettent de mieux rémunérer les fournisseurs de services de garde. L=aide financière publique versée directement aux parents permet à ces derniers d=acheter des services de garde sur le marché.

     La réduction d=impôt fédéral pour les frais de garde est un exemple de soutien gouvernemental offert directement aux parents afin de défrayer les coûts. Le parent qui a le revenu le plus bas peut déduire un maximum de 7 000 $ pour les frais de garde de chaque enfant de moins de sept ans et un maximum de 4 000 $ pour les enfants de sept à 16 ans. Les frais de garde versés à des membres de la famille âgés de moins de 21 ans ne sont pas déductibles. Les familles doivent conserver des reçus indiquant le nom, l=adresse et le numéro d=assurance sociale de la gardienne ou du gardien. Comme beaucoup de familles ne peuvent pas obtenir de reçus de services de garde non réglementés, elles ne peuvent donc pas profiter de cet avantage fiscal. Les familles les plus avantagées par cette déduction fiscale sont celles qui ont des revenus supérieurs et qui ont des reçus pour les services les plus coûteux. En 1995, la déduction pour frais de services de garde s=est traduite par un manque à gagner d=environ 320 millions de dollars en recettes fiscales pour le gouvernement fédéral."R-7"

-56-

     La majorité des provinces et des territoires ont réduit ou gelé leurs subventions aux fournisseurs de services de garde au cours des années 1990, tout en abaissant, en même temps, l=aide financière destinée à de nombreux autres programmes sociaux. À Terre-Neuve, en 1993, et au Nouveau-Brunswick, en 1995, les gouvernements ont simplement aboli ces subventions."R-8" Les frais de garde ont augmenté après la réduction ou l=élimination de ces subventions.

     Les frais des services de garde ont augmenté considérablement entre 1989 et 1995. Le tableau 4-D indique les frais des services de garde non subventionnés dans les provinces et territoires à partir de données recueillies par le Childcare Resource and Research Unit de l=Université de Toronto. La première colonne indique la province ou le territoire et les trois colonnes suivantes font état des frais de garde mensuels en 1989, 1993 et 1995, respectivement. La dernière colonne indique le pourcentage de la fluctuation qu=ont connu les frais entre 1989 et 1995.

     En 1989, les frais mensuels de garde à plein temps variaient entre 256 $ au Manitoba et 450 $ à 500 $ dans les Territoires du Nord-Ouest. Malgré une baisse entre 1989 et 1993, les frais de garde en Colombie-Britannique avaient de nouveau augmenté en 1995. Dans les autres provinces, les frais ont constamment augmenté pendant cette période, allant de 11 p. 100 en Saskatchewan jusqu=à 40 p. 100 au Nouveau-Brunswick.

     Même des frais de garde peu élevés sont excessifs pour les familles à faible revenu. Le revenu moyen de tous les couples de moins de 65 ans ayant des enfants de moins de 18 ans était de 62 116 $ en 1995. Pour ces familles, des frais mensuels moyens de 400 $ représentaient huit pour cent du revenu familial. Le revenu moyen des couples pauvres de moins de 65 ans ayant des enfants de moins de 18 ans s=établissait à 19 691 $. Pour eux, les frais de garde atteignaient 24 p. 100 de leur revenu.

     La situation était pire encore pour les familles monoparentales dirigées par une femme. Le revenu moyen de toutes les familles monoparentales dirigées par une femme de moins de 65 ans et ayant des enfants de moins de 18 ans était de 25 122 $. Pour elles, les frais de garde d=un enfant représentaient 19 p. 100 du revenu familial. Dans le cas des femmes chefs de famille monoparentale pauvres, les frais correspondaient à 33 p. 100 du revenu moyen de 14 696 $.

-57-

TABLEAU 4-D

FRAIS MENSUELS MOYENS POUR LA GARDE À PLEIN TEMPS D=UN ENFANT

D=ÂGE PRÉSCOLAIRE DANS UN SERVICE RÉGLEMENTÉ

 

1989

1993

1995

Fluctuation (%)1989-1995

Terre-Neuve

354 $

360 $ à 380 $

450 $

27 %

Île-du-Prince-Édouard

325 $

375 $

375 $

15 %

Nouvelle-Écosse

données pour les préscolaires non disponibles (bébés et jeunes enfants : 305 $)

données non disponibles

400 $

31 %1

Nouveau-Brunswick

266 $

335 $

373 $

40 %

Québec

350 $

328 $

404 $

15 %

Ontario

447 $

460 $ à 753 $

données non disponibles

sans objet

Manitoba

256 $

348 $

348 $

36 %

Saskatchewan

322 $

328 $

358 $

11 %

Alberta

300 $

348 $

375 $

25 %

Colombie-Britannique

392 $

366 $

440 $

12 %

Territoires du Nord-Ouest

450 $ à 500 $

500 $

536 $

13 %2

Yukon

373 $

450 $

500 $

34 %

1. Calcul fondé sur les frais de garde des bébés et des jeunes enfants.

2. Calcul fondé sur des frais de 475 $ en 1989.

 

-58-

     Les familles pauvres n=ont pour ainsi dire pas les moyens de s=offrir la garde d=un seul enfant. Une femme chef de famille monoparentale qui est pauvre et ayant plus d=un enfant ne pourrait pas assumer les frais de garde nécessaires pour revenir sur le marché du travail, à moins de recevoir une aide financière.

     Toutes les provinces et tous les territoires versent une aide financière pour la garde d=enfants aux familles à faible revenu qui satisfont à des critères précis. Le montant de l=aide accordée aux familles types, d=après les données les plus récentes du Childcare Resource and Research Unit de l=Université de Toronto, est indiqué dans le tableau 4-E. Comme l=Ontario ne dispose pas de données sur les niveaux de revenus dans l=ensemble de la province, aux fins du calcul de l=aide financière, les montants indiqués pour cette province correspondent au revenu moyen des familles de la région métropolitaine de Toronto qui reçoivent une aide financière.

     La deuxième colonne indique le type de famille. La troisième colonne précise le revenu maximal d=une famille avant que celle-ci ne cesse de recevoir le plein montant de l=aide. La quatrième colonne fait état du revenu familial maximal au-delà duquel la famille n=est plus admissible à une aide partielle. La dernière colonne indique les seuils de pauvreté des familles de deux et de quatre personnes dans les plus grandes villes de chaque province ou territoire en 1995.

     Dans beaucoup de provinces, les seuils de revenu prévus pour l=admissibilité à une aide financière sont si bas que seules les familles les plus pauvres peuvent y avoir droit. Dans certains cas, les familles ne sont plus admissibles à une aide même lorsque leur revenu est encore en-dessous du seuil de pauvreté. Par exemple, à Saint-John=s (Terre-Neuve), un parent seul ayant un enfant et qui gagne plus de 9 960 $ par année n=a plus droit à une aide complète. Si leur revenu dépasse 18 240 $, les parents ne sont même plus admissibles à une aide partielle, même si le seuil de pauvreté à Saint-John=s s=établissait à 18 835 $.

     Ce n=est qu=en Saskatchewan qu=une famille monoparentale peut avoir un revenu suffisant pour franchir le seuil de pauvreté tout en demeurant admissible au plein montant de l=aide aux services de garde. Dans toutes les autres provinces, les parents cessent d=avoir droit à la totalité de l=aide bien avant que leur revenu approche le seuil de pauvreté.

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TABLEAU 4-E

SEUILS DE REVENUS POUR L=ADMISSIBILITÉ À L=AIDE FINANCIÈRE

POUR LES SERVICES DE GARDE, 1995

 

Type de famille

Revenu maximal pour l=aide complète

Revenu maximal pour l=aide partielle

Seuil de pauvreté dans la plus grande ville de la province en 1995

Terre-Neuve

Monoparentale, un enfant

9 960 $

18 240 $

18 835 $

 

Couple, deux enfants

11 040 $

19 320 $

27 561 $

Île-du-Prince-Édouard

Monoparentale, un enfant

10 080 $

22 200 $

18 399 $

 

Couple, deux enfants

14 880 $

39 168 $

26 927 $

Nouvelle-Écosse

Monoparentale, un enfant

16 812 $

24 540 $

18 835 $

 

Couple, deux enfants

17 712 $

34 092 $

27 561 $

Nouveau-Brunswick

Monoparentale, un enfant

15 000 $

23 100 $

18 835 $

 

Couple, deux enfants

15 000 $

24 180 $

27 561 $

Québec

Monoparentale, un enfant

12 000 $

35 800 $

21 442 $

 

Couple, deux enfants

16 800 $

40 300 $

31 383 $

Ontario

Monoparentale, un enfant

15 998 $

21 442 $

 

Couple, deux enfants

26 993 $

31 383 $

Manitoba

Monoparentale, un enfant

13 787 $

24 369 $

21 442 $

 

Couple, deux enfants

18 895 $

40 059 $

31 383 $

Saskatchewan

Monoparentale, un enfant

19 668 $

31 920 $

18 835 $

 

Couple, deux enfants

20 868 $

45 720 $

27 561 $

Alberta

Monoparentale, un enfant

18 710 $

25 765 $

21 442 $

 

Couple, deux enfants

22 780 $

37 970 $

31 383 $

Colombie-Britannique

Monoparentale, un enfant

18 984 $

27 816 $

21 442 $

 

Couple, deux enfants

23 016 $

31 846 $

31 383 $

Territoires du Nord-Ouest

Monoparentale, un enfant

Admissibilité fondée sur les coûts réels du logement et des services publics, sur les frais de garde d=enfants et sur les barèmes d=aide sociale pour la nourriture et l=habillement. Pas de maximum.

Sans objet.

Statistique Canada ne calcule pas les seuils de pauvreté des deux territoires.

 

Couple, deux enfants

Yukon

Monoparentale, un enfant

17 772 $

28 572 $

 

Couple, deux enfants

26 172 $

47 772 $

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     À Terre-Neuve et au Nouveau-Brunswick, les couples ayant deux enfants ne sont même pas admissibles à une aide partielle lorsque leur revenu est inférieur au seuil de pauvreté. Le revenu moyen des deux types de familles ontariennes qui reçoivent une aide financière pour la garde d=enfants est également inférieur au seuil de pauvreté.

     Le financement de l=aide à la contribution des parents est de plus limité par le budget global de subventions de chaque province et territoire et par le nombre total de familles admissibles à cette aide. Même lorsqu=elles y sont admissibles, beaucoup de familles à faible revenu ne réussissent pas à obtenir l=aide financière. Il est presque impossible de connaître l=ampleur du problème, parce que les organismes qui versent l=aide financière ne tiennent pas de dossiers sur les demandeurs refusés. Par exemple, au milieu de 1993, plus de 16 000 familles de Toronto étaient inscrites dans des listes d=attente afin d=obtenir une aide municipale à la garde d=enfants.

     La qualité. La qualité des services de garde au Canada varie considérablement. La majorité des enfants utilisent des services dont la qualité n=est pas réglementée et qui demeure donc inconnue.

     Le tableau 4-F rend compte des types de service de garde d=enfants de moins de 11 ans compris dans l=Enquête nationale sur les enfants faite pendant l=hiver 1994-1995."R-9" La section du haut fait état des services de garde réglementés, et celle du bas, des services non réglementés.

     Les fournisseurs de services de garde en milieu familial accueillent des enfants dans leur domicile. Ces garderies sont réglementées par les autorités provinciales qui font des inspections régulières afin de veiller à la qualité des soins et à la sécurité des enfants. Les services de garde non réglementés doivent respecter des exigences provinciales relatives au nombre d=enfants que l=on peut accueillir dans un domicile et des normes minimales en matière d=hygiène et de sécurité.

     Seulement 27 p. 100 des enfants en garderie profitaient de programmes réglementés. Il s=agit des enfants qui fréquentaient des garderies réglementées (16 p. 100), des services de garde en milieu familial (sept pour cent) et ceux qui avaient accès aux programmes de garde en milieu scolaire (quatre pour cent).

     Quelque 34 p. 100 des enfants en garderie fréquentaient des services de garde en milieu familial non réglementés. Un pourcentage additionnel de 21 p. 100 d=enfants étaient gardés par des parents.

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TABLEAU 4-F

TYPE DE GARDERIE, ENFANTS DE 0 À 11 ANS, HIVER 1994-1995

Type de garderie

Pourcentage des enfants

Services réglementés

 

Garderie

16 %

Garde en milieu familial, autres que des parents

7 %

Garderie en milieu scolaire

4 %

Total -- garde réglementée

27 %

Services non réglementés

 

Garde en milieu familial, autres que des parents

34 %

Garde par un parent, au domicile de l=enfant ou ailleurs

21 %

Garde au domicile de l=enfant

14 %

Garde par un frère ou une soeur, ou enfant laissé seul

3 %

Autre

1 %

Total -- garde non réglementée

73 %

Total

100 %

     Comme la réglementation des services de garde est un facteur clé de la qualité des services, la forte proportion d=enfants qui fréquentent des garderies non réglementées soulève de vives inquiétudes. La réglementation permet d=établir des normes d=hygiène et de sécurité, de limiter le nombre d=enfants par employé, de régir la taille du groupe et du programme ainsi que la formation du personnel. Une réglementation efficace doit s=accompagner d=inspections et de mesures d=application, idéalement sous forme d=inspections régulières, parfois aussi à l=improviste, par des surveillants bien formés.

-62-

     La garde non réglementée par un membre adulte de la famille peut être avantageuse pour l=enfant, à la condition cependant que l=adulte soit consentant à s=occuper de l=enfant. Les membres adultes de la famille qui se sentent prisonniers du devoir familial et qui savent qu=il n=y a pas de services abordables dans leur milieu ne peuvent pas offrir à un jeune enfant toute l=attention et tous les soins dont il a besoin.

     Comme les normes ne font que définir le minimum acceptable des services, la réglementation n=est pas gage de qualité, mais elle accroît cependant la probabilité qu=il y ait effectivement des programmes de qualité. La réglementation est particulièrement importante au Canada, parce que les services de garde sont fournis par divers types de fournisseurs. Certains programmes sont offerts par le gouvernement, d=autres par des organismes non gouvernementaux sans but lucratif et d=autres encore par des entreprises commerciales. La réglementation et les normes sont donc indispensables à l=établissement et au maintien d=un minimum d=uniformité et de qualité des services de garde dans divers milieux.

     Des recherches ont maintes fois démontré que la réglementation a une influence marquée sur la qualité des services de garde. Des comparaisons portant sur les services de garde offerts dans plusieurs États américains ont permis aux chercheurs de constater que lorsqu=il y a des normes obligatoires élevées, les programmes de garde d=enfants comprennent plus d=activités axées sur le développement de l=enfant. De plus, les relations entre le personnel et les enfants sont plus intenses, le changement de personnel est moins fréquent et le personnel fait preuve d=une moins grande sévérité envers les enfants. Sur le plan statistique, les chercheurs ont constaté une relation significative entre la qualité"R-10" et le niveau des exigences réglementaires de l=État où la garderie opérait.

     En ce qui concerne la garde en milieu familial où l=enfant est gardé au domicile d=une gardienne ou d=un gardien, les fournisseurs de services réglementés ont été jugés plus compatissants que les fournisseurs de services non réglementés et l=on a constaté qu=ils étaient aussi plus attentifs aux besoins des enfants. Les garderies familiales réglementées sont plus portées à fournir des services jugés convenables ou bons, selon un outil de mesure standard. En contrepartie, les garderies familiales non réglementées fournissaient plus souvent des soins considérés comme inadéquats. Une étude a même démontré que le développement du langage chez les enfants qui fréquentaient des garderies non réglementées était considérablement plus faible que chez les enfants qui fréquentaient des garderies réglementées."R-11"

-63-

     La nécessité de la réglementation est très inégale dans les diverses régions du Canada. À la fin des années 1980, les provinces et les territoires ont tous établi une réglementation des services de garde et des systèmes de vérification de conformité aux normes. Toutefois, chaque province et chaque territoire a adopté ses propres normes qui sont presque toutes nettement inférieures à ce que les chercheurs jugent nécessaire au maintien d=une qualité élevée. Par exemple, la plupart des provinces autorisent un rapport enfants-surveillant plus élevé que le niveau jugé souhaitable par les chercheurs. Même les provinces qui ont établi des règles quant au rapport enfants-surveillants autorisent néanmoins des groupes plus grands que ce que les spécialistes jugent souhaitable pour le bien-être des enfants."R-12" En 1995, le nombre maximal d=enfants de quatre ans pouvant être confiés à une personne variait de sept enfants en Nouvelle-Écosse à dix enfants dans l=Île-du-Prince-Édouard, au Nouveau-Brunswick et en Saskatchewan.

     Le service de garde en milieu familial, où les enfants sont gardés au domicile d=une gardienne ou d=un gardien, est offert partout au Canada, mais les normes fluctuent considérablement. À Terre-Neuve, ce type de garde n=est pas réglementé. Les fournisseurs de services de garde en milieu familial doivent avoir un permis dans l=Île-du-Prince-Édouard, au Nouveau-Brunswick, au Manitoba, en Saskatchewan, en Colombie-Britannique, au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest. En Nouvelle-Écosse, au Québec, en Ontario et en Alberta, les fournisseurs de services de garde de jour en milieu familial font l=objet d=une surveillance par des organismes licenciés. Le nombre maximal d=enfants de six ans ou moins autorisé dans un service de garde non réglementé fluctue de deux en Colombie-Britannique à huit en Saskatchewan."R-13"

     Les jeunes enfants de toutes les provinces et des deux territoires ont accès à des services de garde à plein temps dans des garderies habituellement autorisées et réglementées. Des programmes de garde à temps partiel ou pendant une partie de la journée sont offerts en garderie presque partout au Canada, mais les provinces n=exigent pas toutes que ces programmes soient autorisés. La garde au domicile d=un enfant n=est pas réglementée, mais une province, la Colombie-Britannique, offre une aide financière pour la garde à domicile."R-14"

     Une étude faite en 1998 pour Condition féminine Canada révèle que plusieurs provinces ont même réduit leurs exigences réglementaires au cours de la présente décennie. L=Alberta a porté de cinq à six le nombre de jeunes enfants pouvant être confiés à une seule gardienne. Toujours en Alberta, le nombre de jeunes enfants pouvant être confiés à un seul groupe a été porté de dix à douze. En Nouvelle-Écosse, une garderie non réglementée peut accueillir six enfants, au lieu de trois. L=Ontario a annoncé qu=elle a l=intention d=augmenter le nombre d=enfants d=âge préscolaire par éducatrice ou éducateur dans les garderies et d=autoriser les fournisseurs de services réglementés de garde de jour en milieu familial à accueillir deux enfants de plus avant et après l=école."R-15" L=accroissement du nombre d=enfants par éducatrice ou éducateur réduit la capacité de ce dernier de bien connaître les enfants et d=être attentif aux besoins particuliers de chacun d=eux.

-64-

     L=industrie des services de garde. Les services de garde sont fournis dans les provinces et les territoires par un ensemble d=organismes sans but lucratif et d=entreprises commerciales. On constate des différences importantes dans la qualité des soins fournis aux enfants par ces deux catégories de fournisseurs.

     D=après les données du tableau 4-G provenant du Développement des ressources humaines, le secteur sans but lucratif fournissait 73 p. 100 des places de garderie en 1996. La deuxième colonne indique le nombre de places dans des garderies sans but lucratif, et la troisième colonne, le nombre de places dans des garderies commerciales. La quatrième colonne précise le nombre total de places en garderie. La dernière colonne indique le pourcentage des places offertes par des garderies sans but lucratif.

     Le pourcentage de places dans les garderies sans but lucratif varie considérablement d=une province à l=autre, soit de 98 p. 100 des places en Saskatchewan à seulement 23 p. 100 des places à Terre-Neuve. Ces écarts s=expliquent par des différences historiques en matière de politique publique. À Terre-Neuve, par exemple, la majorité des services de garde sont fournis par de petites entreprises commerciales. En Alberta, le gouvernement provincial a souvent offert aux garderies commerciales une aide comparable à celle qu=il destinait aux services sans but lucratif.

     Les travaux de recherche ont toujours révélé des différences considérables dans la qualité des soins fournis par les garderies sans but lucratif et les garderies commerciales. Les services de garde sans but lucratif se caractérisent par un changement de personnel moins fréquent, une meilleure formation et une plus grande satisfaction du personnel, un nombre moins élevé d=enfants par éducatrice ou éducateur et des groupes plus petits."R-16"

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TABLEAU 4-G

PARRAINAGE DES PLACES DANS LES GARDERIES RÉGLEMENTÉES, 1996

 

Nombre de places en garderies sans but lucratif

Nombre de place en garderies commerciales

Total des places

Pourcentage sans but lucratif

Terre-Neuve

579

1 979

2 558

23 %

Île-du-Prince-Édouard

2 634

1 250

3 884

68 %

Nouvelle-Écosse

4 202

3 179

7 381

57 %

Nouveau-Brunswick

4 657

3 445

8 102

57 %

Québec

83 344

19 842

103 186

81 %

Ontario

111 277

23 946

135 223

82 %

Manitoba

10 551

1 276

11 827

89 %

Saskatchewan

4 726

97

4 823

98 %

Alberta

22 381

33 240

55 621

40 %

Colombie-Britannique

20 145

11 757

31 902

63 %

Territoires du Nord-Ouest

989

123

1 112

89 %

Yukon

617

215

832

74 %

National

266 102

100 349

366 451

73 %

     Des recherches faites au Canada ont permis de constater d=autres différences appréciables entre les services commerciaux et les services sans but lucratif qui ont des répercussions sur la qualité des services offerts aux enfants en garderie. En 1992, une étude canadienne comparait les services des garderies commerciales aux services de garde offerts par des administrations municipales et des organismes sans but lucratif. Cette étude a révélé que 19 p. 100 des employés des garderies commerciales détenaient au mieux un diplôme d=études secondaires, ce qui était le cas de quatre pour cent seulement des employés de garderies municipales et de 14 p. 100 du personnel des garderies sans but lucratif. Près de 76 p. 100 des employés des garderies municipales et 57 p. 100 des employés des garderies sans but lucratif détenaient un certificat ou un diplôme en éducation des petits. Par contre, seulement 49 p. 100 des employés de garderies commerciales avaient la formation spécialisée en éducation des petits que l=on considère pourtant très importante pour la qualité des services de garde.

-66-

     La même étude révèle que les avantages sociaux offerts aux employés des garderies municipales sont deux fois plus généreux que ceux des employés de garderies commerciales. À l=échelle nationale, la rémunération moyenne est plus élevée soit, de 13,88 $ l=heure en 1992 dans les garderies municipales, contre 10,07 $ l=heure dans les garderies sans but lucratif et 8,07 $ l=heure seulement dans les garderies commerciales. Or, la rémunération est un des facteurs clés de l=aptitude d=un programme à conserver plus longtemps son personnel, ce qui accroît l=uniformité des services offerts aux enfants. Les employés des garderies municipales occupaient le même poste depuis en moyenne 3,3 ans, contre une moyenne de 3,7 ans dans les garderies sans but lucratif et seulement 2,9 ans dans les garderies commerciales."R-17"

     Malgré l=existence de nombreux programmes de qualité, la recherche du profit est un but avoué des garderies privées à but lucratif. Ces dernières peuvent redistribuer leurs profits à leurs propriétaires ou actionnaires, qui visent manifestement la recherche du profit. Cette situation peut entraîner un conflit entre les besoins des enfants et de leur famille, d=une part, et ceux des propriétaires et actionnaires, d=autre part. En revanche, la garderie sans but lucratif est habituellement administrée par un conseil d=administration formé de bénévoles venant de la communauté. Ces groupes sont donc moins portés à arbitrer des conflits entre les besoins des enfants et le mandat du conseil. De plus, la structure des organismes sans but lucratif est mieux adaptée à la satisfaction des besoins communautaires en matière de garde d=enfants que celle des entreprises commerciales.

     Le bon développement des jeunes enfants est une question d=intérêt public, et non privé, et cet intérêt ne peut être mieux servi qu=en évacuant tout motif lié au profit. Il y a plus de dix ans déjà, le Conseil national du bien-être social affirmait dans son rapport De meilleurs services de garde d=enfants * que les profits viennent de la réduction des coûts, en versant des salaires moins élevés aux éducatrices et aux éducateurs, en augmentant le nombre d=enfants par employé ou ne respectant pas les normes d=hygiène, de sécurité ou de nutrition, le tout se fait au détriment des enfants.

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Les autres programmes de garde et d=éducation de la petite enfance

     La maternelle et la garderie éducative.La maternelle et la garderie éducative. La prématernelle et la maternelle assurent l=éducation des enfants de quatre et de cinq ans, et les garderies éducatives font de même pour les enfants de trois à cinq ans. De fait, la maternelle et la garderie éducative offrent toutes deux des programmes éducatifs et des soins qui ressemblent beaucoup à ceux qu=offrent les services de garde. La maternelle et les garderies éducatives offrent des services de garde ainsi que des programmes éducatifs, et les services de garde offrent des programmes d=éducation de la petite enfance.

     Les divers types de programmes se sont développés en parallèle, au fil des ans, dans le cadre de divers programmes de financement et régimes de réglementation. Dans la majorité des cas, la maternelle relève du ministère provincial ou territorial de l=éducation et de la commission scolaire locale. De plus, la maternelle est souvent financée et réglementée de la même façon que le réseau d=enseignement primaire. Les garderies éducatives sont habituellement administrées par des entreprises privées, mais elles sont réglementées en fonction des normes provinciales de sécurité et de soins prévues pour la maternelle ou les services de garde. Les services de garde sont habituellement administrés par l=intermédiaire du ministère provincial ou territorial des services sociaux.

     Les enfants entrent habituellement en maternelle à cinq ans et ils la fréquentent à raison d=une demi-journée (environ deux heures et demie), cinq jours par semaine. Dans certaines communautés, en particulier en milieu rural où le transport cause parfois des difficultés, les enfants passeront plus de temps en classe chaque jour, mais moins de jours par semaine. Certains programmes prévoient la fréquentation de la maternelle pendant une journée entière soit, environ six heures par jour.

     Les garderies éducatives proposent des programmes destinés à stimuler le développement des enfants âgés de trois à cinq ans pendant quelques heures par jour, habituellement au sein de groupes formés à l=extérieur de la maison. Les programmes sont réglementés en fonction des lignes directrices provinciales ou territoriales relatives à la garde d=enfants, mais ils ne sont pas assortis d=une aide financière publique. Ces programmes sont donc souvent de grande qualité, mais ils se caractérisent par une discrimination fondée sur le revenu, parce qu=ils s=adressent seulement aux enfants de parents plus fortunés.

-68-

     La maternelle est habituellement gratuite, mais non obligatoire, pour les enfants de cinq ans et ce service est financé à même les recettes fiscales locales et provinciales ou territoriales. Quelques provinces offrent aussi la prématernelle gratuite, mais non obligatoire, pour les enfants de quatre ans. À l=exemple de beaucoup d=autres services publics, les programmes de maternelle ont subi, dans certaines régions, les conséquences des modifications des politiques et des compressions budgétaires depuis le début des années 1990.

     L=Île-du-Prince-Édouard n=a toujours pas de maternelles. En 1993, les parents albertains ont dû commencer à payer des frais lorsque leurs enfants fréquentaient la maternelle pendant plus de deux cents heures par année, au lieu de la durée habituelle de 446 heures. Les protestations du public et une poursuite judiciaire ont forcé l=Alberta à rétablir le financement public pour 400 heures par année, ce qui correspond néanmoins à un peu moins d=une demi-journée de fréquentation quotidienne."R-18" En 1992, l=Ontario a obligé les conseils scolaires à ouvrir des classes de maternelle pour les enfants de quatre et de cinq ans mais en 1995, le nouveau gouvernement annulait cette décision. Les conseils scolaires n=étaient plus obligés d=accepter les enfants de quatre ans à la maternelle et la province réduisait les subventions versées pour les enfants inscrits à la maternelle. Les communautés ontariennes ont perdu plus de 20 000 places de maternelle et quelque 1 400 postes d=enseignants lorsque 22 conseils scolaires ont cessé d=offrir des programmes de maternelle aux enfants de quatre ans. Beaucoup de conseils scolaires ont néanmoins maintenu ces programmes et l=Ontario est encore la seule province qui offre un véritable programme de maternelle aux enfants de quatre ans.

     Au Nouveau-Brunswick, la maternelle publique gratuite pendant toute la journée a vu le jour en 1992, dans le cadre d=une restructuration des services à l=enfance. En 1998, la province a ramené de six à cinq ans l=âge de la fréquentation scolaire obligatoire, aux termes d=une stratégie d=investissement dans les services à la petite enfance. Auparavant, environ 60 p. 100 des enfants de cinq ans du Nouveau-Brunswick étaient inscrits à des maternelles privées financées par les contributions des parents et qui offraient des programmes d=une demi-journée.

     Plusieurs provinces ont essayé de fusionner la maternelle et les services de garde. Ainsi, au Québec, la maternelle à plein temps est maintenant intégrée à un programme de services de garde qui fait le pont avec la journée de travail des parents, pendant une période de huit ou de neuf heures. La maternelle est gratuite, mais le service de garde coûte 5 $ par jour. Plusieurs expériences faites en Ontario visaient à intégrer le personnel des programmes de maternelle et de garderie, mais les résultats ont été gravement compromis par des restructurations et des réductions du financement du réseau scolaire, de sorte que nous ne disposons pas encore d=évaluations finales de ces démarches.

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     Laura Johnson et Julie Mathien ont fait en 1998 une étude pour le compte du Caledon Institute of Social Policy afin d=examiner les services offerts aux enfants en âge de fréquenter la maternelle au Nouveau-Brunswick, au Québec, en Ontario et en Alberta. Cette recherche devait permettre d=établir comment la maternelle et les services de garde comblent les besoins des enfants et des familles. Les parents, les éducatrices et éducateurs de la maternelle, les fournisseurs de services de garde, les experts et les décideurs politiques consultés ont fait ressortir de nombreuses ressemblances entre la maternelle et les services de garde, notamment dans l=apport des deux types de programmes au développement des aptitudes sociales des enfants. Les principales différences se situaient dans la perception de la garderie comme endroit pour jouer et recevoir des soins et de la maternelle comme milieu plus discipliné et axé sur l=apprentissage.

     L=utilisation d=un outil standard d=évaluation des programmes éducatifs destinés aux jeunes enfants, afin d=évaluer la qualité des deux types de programmes, a permis à Mmes Johnson et Mathien de constater que les maternelles affichaient de meilleurs résultats que les services de garde au Nouveau-Brunswick, au Québec et en Ontario, mais pas en Alberta. Les chercheuses attribuent le résultat de l=Alberta aux conséquences négatives des modifications que la province a apportées à son programme de maternelle au milieu des années 1990. De plus, la qualité des divers programmes de maternelle était assez uniforme alors que la qualité des services de garde était très inégale.

     Mmes Johnson et Mathien ont donné deux raisons pour expliquer la qualité élevée et plus uniforme des soins fournis en maternelle. Premièrement, les normes de formation et les critères d=enseignement y sont beaucoup plus élevés que dans les services de garde. Dans toutes les provinces, les éducatrices et les éducateurs de la maternelle doivent détenir un diplôme universitaire; tandis que les employés de services de garde ne sont pas toujours tenus de satisfaire à des critères de formation officiels. Deuxièmement, les maternelles profitent de leur intégration au réseau scolaire. Comme tous les enfants vont à l=école, le grand public s=intéresse davantage à la qualité et au contenu des programmes d=enseignement public, et tous les décideurs, à l=échelle locale comme au niveau provincial, se doivent de veiller à l=établissement de normes élevées. Bien que la fréquentation de la maternelle ne soit obligatoire que dans une seule des quatre provinces étudiées, les enfants qui y sont inscrits profitent des nombreux avantages qu=elle peut offrir parce qu=elle fait partie du système scolaire. Comme les régimes scolaires se ressemblent d=un bout à l=autre du pays, les maternelles sont très similaires."R-19"

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     Les parents n=ont pas caché leur enthousiasme lorsque Mmes Johnson et Mathien leur ont demandé ce qu=ils pensaient d=un programme de services à l=enfance intégrant la maternelle et la garderie, qui serait offert pendant toute la journée et à longueur d=année. Les trois quarts des parents estimaient qu=un régime mixte serait extrêmement ou assez avantageux pour eux. Aucun des parents interrogés ne souhaitait maintenir la distinction actuelle entre la maternelle et les services de garde.

     Les parents ont mentionné quelques avantages comme les soins prodigués à leurs enfants par des employés professionnels bien formés, dans des locaux sécuritaires, la possibilité que les enfants puissent acquérir certaines aptitudes avant de commencer l=école, la réduction des risques et des pertes de temps associés aux déplacements entre divers endroits et la continuité des soins fournis aux enfants dans le cadre d=un seul programme. Les parents craignaient surtout la vulnérabilité d=un tel régime à des réductions budgétaires arbitraires, ce qui réduirait aussi la gamme et la diversité des choix offerts aux parents. Les parents ont soulevé d=autres appréhensions comme la possibilité qu=un tel programme ne se révèle trop structuré pour les tout-petits et qu=il entraîne de nouveaux risques en intégrant de jeunes enfants plus vulnérables à des groupes d=enfants plus âgés. Enfin, les parents se sont aussi demandés si un tel programme risquait d=augmenter le nombre d=enfants par éducateur ou encore de réduire les exigences de compétences pédagogiques à l=égard du personnel.

     Les experts et les décideurs politiques croyaient eux aussi que l=intégration serait avantageuse pour les parents et les familles. À leur avis, le milieu scolaire est celui qui se prête le mieux à l=établissement d=un régime intégré. Ce faisant, les administrations provinciales et locales devraient se charger de la gestion des services alors que le gouvernement fédéral veillerait au financement et à la coordination entre les provinces. Les éducatrices et éducateurs de garderie et de maternelle faisaient preuve de moins d=enthousiasme à l=égard de l=intégration des services, mais la majorité croyaient que l=intégration serait avantageuse pour les familles. Craignant que des changements brusques et radicaux viennent perturber leurs programmes, les deux groupes d=éducateurs étaient plus réceptifs à un modèle d=intégration mis en oeuvre par étapes.

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     Les auteurs du rapport concluent à la nécessité d=intégrer la maternelle et les services de garde et font plusieurs recommandations sur une intégration par étapes. Les chercheuses recommandent que le gouvernement fédéral prenne l=initiative de former un partenariat fédéral-provincial pour le financement, la mise en oeuvre et l=évaluation de programmes éducatifs témoins en milieu scolaire et destinés aux enfants de cinq ans. Elles estiment que le gouvernement fédéral doit jouer un rôle central dans cette démarche parce qu=il est en mesure d=en assurer le financement et l=uniformité dans toutes les provinces. À leur avis, les provinces pourraient s=occuper du contenu pédagogique et de l=exécution des programmes, faciliter les communications, la coordination et la mise en commun de la formation du personnel affecté aux deux types de programmes. Les provinces pourraient aussi modifier la réglementation et les modalités de financement afin que les programmes disposent d=un minimum d=employés compétents pour garantir la qualité des services. Les commissions ou les conseils scolaires seraient les exécutants locaux de la mise en oeuvre de ces changements.

     Mmes Johnson et Mathien recommandent que les trois paliers gouvernementaux réunissent les ressources budgétaires actuelles et nouvelles destinées aux nouveaux programmes intégrés. À leur avis, même si l=enseignement primaire n=est pas du ressort du gouvernement fédéral, sa présence dans ce secteur est souhaitable et même nécessaire pour assurer, de concert avec les provinces, l=uniformité des programmes à l=échelle nationale et pour fournir une partie des ressources financières."R-20" Le Conseil national du bien-être social estime que l=intégration de ces services est une très bonne initiative, mais que les enjeux constitutionnels liés à la participation du gouvernement fédéral constituent un obstacle de taille à la prestation de services bien coordonnés aux enfants d=âge préscolaire.

     Les programmes de ressources familiales. Les programmes de ressources familiales sont des services communautaires qui interviennent auprès des familles et des enfants dans de nombreux domaines. Ces programmes sont habituellement offerts dans des centres communautaires, souvent dans des quartiers à * risque élevé + où l=on trouve un grand nombre de familles démunies. Les programmes évitent généralement d=axer ces services sur une clientèle ou un besoin précis. Ils préfèrent appliquer une méthode holistique à leurs interventions auprès des familles, c=est-à-dire collaborer avec tous les membres d=une famille à la solution de problèmes multiples, et non pas s=occuper seulement de la garde des enfants ou de l=aide à la petite enfance. Les principaux usagers des programmes de ressources familiales comprennent les mères qui ne sont pas sur le marché du travail et des femmes qui gardent les enfants venant d=autres familles en offrant des services de garde à domicile."R-21"

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     Les programmes de ressources familiales appliquent une approche de développement communautaire axée sur la participation des usagers des services à la définition des problèmes et à la prise de décisions. Ces programmes sont presque tous offerts par des organismes non gouvernementaux, et les conseils d=administration sont habituellement formés de parents. Les parents participent souvent à la prestation des services et ils sont encouragés à se soutenir par l=intermédiaire de programmes d=entraide officiels (comme des groupes de discussions) et d=activités non officielles reliées à d=autres programmes.

     Il a été maintes fois confirmé que des interventions précoces aident les familles à acquérir des moyens qui leur permettront d=être plus autonomes, du point de vue financier et personnel, et de mieux s=occuper de leurs enfants et ce, longtemps après la fin des interventions. Une étude américaine portait sur une comparaison de familles participant à un programme de soutien et d=autres familles très semblables qui n=avaient jamais eu recours à ces services. Dix ans plus tard, les mères qui avaient participé à un programme de ressources familiales avaient atteint un niveau d=éducation plus élevé et les familles avaient atteint généralement une plus grande autonomie financière. La fréquentation scolaire des enfants était plus élevée et les mères participaient davantage aux activités de l=école et manifestaient aussi plus d=affection envers leurs enfants. De plus, les enseignants portaient un jugement plus favorable sur le comportement des garçons issus de ces familles que sur celui des garçons venant de familles qui n=avaient pas participé à ces programmes. Les garçons des familles participant à un programme de soutien étaient considérés bien adaptés sur le plan social, et ceux de l=autre groupe étaient qualifiés de désobéissants, souvent à un degré élevé, et moins portés à s=entendre avec les autres enfants. Les auteurs de l=étude n=ont pas constaté de différences dans le comportement des filles."R-22"

     Une des principales forces des programmes d=aide à la famille vient du fait qu=ils intègrent de nombreux services destinés aux enfants, aux parents et aux familles. Les services de garde de qualité offrent un bon soutien de base aux enfants et aux parents. Les programmes de ressources familiales vont cependant plus loin et y ajoutent des services d=aide psychosociale (comme la consultation individuelle, l=entraide et des programmes d=initiation à l=autonomie fonctionnelle), des services de santé (tels que des soins prénataux et post-nataux et des cliniques d=hygiène familiale) ainsi que des programmes de soutien à l=emploi (comme l=alphabétisation, la formation professionnelle et les services de placement).

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     Pour les familles qui éprouvent de la difficulté à trouver ce qui leur convient dans la multitude de services sociaux, cette approche est extrêmement utile, et souvent unique dans la communauté. De fait, de nombreux chercheurs estiment que ces aspects des programmes de ressources familiales, c=est-à-dire la vaste gamme de services, la souplesse et les interventions auprès des enfants dans leur milieu familial, sont les principales caractéristiques d=interventions efficaces auprès de familles très défavorisées."R-23" De nombreuses recherches ont permis de constater que les parents peuvent mieux s=occuper de leurs enfants lorsqu=ils ont eux-mêmes accès à de bons mécanismes de soutien personnel. Les interventions auprès des familles, des enfants et des communautés ont été la clé du succès non seulement du projet * Abecederian + en Caroline du Nord, mais aussi des programmes de visites à domicile dans les Appalaches et des programmes américains d=aide préscolaire * Head Start + décrits précédemment dans ce rapport.

     Contrairement aux programmes de garde d=enfants qui reposent sur la participation financière des parents utilisant ces services, les programmes de ressources familiales n=ont aucun but lucratif. La seule exception porte sur les services officiels de garde d=enfants fournis dans le cadre d=un programme de ressources familiales, où l=on exige que les parents paient des frais. La nature non lucrative des programmes de ressources familiales les libèrent des contraintes propres à la recherche du profit. Toutefois, ces programmes sont au moins aussi vulnérables que les services de garde aux modifications des politiques gouvernementales. Comme ils regroupent un grand nombre de services à la famille, la plupart des programmes de ressources familiales comptent sur diverses sources d=aide. Le personnel de ces programmes consacre donc beaucoup de temps à chercher des sources de financement, à rédiger des demandes financières et à satisfaire tant aux exigences administratives qu=aux échéances des commanditaires."R-24" Les programmes sont, par le fait même, vulnérables à toute modification de ces programmes de financement.

     Les programmes de ressources familiales sont devenus, depuis une décennie, un modèle de choix pour de nombreuses initiatives publiques en matière de développement des enfants et de promotion de la santé. Le gouvernement fédéral a fait ses débuts dans le domaine des services directs aux enfants en lançant le Programme d=action communautaire pour les enfants (PACE), le Programme d=aide préscolaire pour les Autochtones et le Programme canadien de nutrition prénatale, au début des années 1990. En 1998, le ministère fédéral de la Justice a ajouté une nouvelle source d=aide financière aux services à la jeunesse par l=intermédiaire de son Centre de prévention du crime. Les initiatives provinciales, comme le programme ontarien * Partir d'un bon pas pour un avenir meilleur +, reposent aussi sur le modèle des ressources familiales pour offrir des services aux familles * à risque élevé +, souvent à faible revenu et avec de jeunes enfants. Dans plusieurs provinces, les projets de réinvestissement de la Prestation fiscale canadienne pour enfants, dont les fonds ont été récupérés des prestations d=aide sociale versées aux familles, mettent également l=accent sur les interventions précoces et le soutien aux familles * à risque élevé +.

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     Les programmes de ressources familiales comptent sur l=aide financière des gouvernements, de Centraide, de fondations privées ainsi que sur des dons faits par des particuliers et des entreprises. L=aide vient habituellement de programmes de financement des services sociaux, de la santé, de l=éducation, de l=égalité des femmes, des jeunes, de l=intégration des immigrants et des stratégies d=emploi. Jusqu=à récemment, ce financement était assuré par l=intermédiaire des programmes de services à la famille et à l=enfance des administrations locales, provinciales et territoriales, mais l=appui financier du fédéral est maintenant devenu une importante source d=aide.

     Un programme de ressources familiales reçoit typiquement des subventions distinctes pour chacune de ses composantes. Ainsi, les services de garde peuvent être financés en partie par l=administration municipale et par les contributions des parents utilisateurs, en plus de compter sur l=appui de dons de particuliers pour un programme de leadership à court terme, sur des locaux fournis par une entreprise locale, sur le soutien de Santé Canada pour un projet lié à la santé des enfants et sur un programme d=emploi destiné aux parents adolescents financé par Développement des ressources humaines Canada.

     Aucun programme fédéral d=aide financière n=a une portée assez vaste pour combler les besoins de tous les enfants visés par des programmes subventionnés. Le Programme d=action communautaire pour les enfants (PACE) consacrera 52,9 millions de dollars en 1998-1999 à 403 projets communautaires destinés aux enfants de six ans et moins et à leurs familles. Ce montant équivaut à 19 $ par année pour chaque enfant canadien de six ans et moins."R-25" Le Programme d=aide préscolaire pour les Autochtones a affecté 19 millions de dollars, en 1997-1998, à 99 projets proposés par des organismes communautaires desservant les enfants autochtones, en particulier les enfants âgés de trois et de quatre ans. Ce montant représente environ 24 $ par enfant visé par ce programme. Les niveaux de financement du PACE et du Programme d=aide préscolaire pour les Autochtones limitent l=aide à un très petit nombre de projets et à une infime partie des enfants visés par ces programmes.

 

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     Compte tenu de l=accroissement des besoins en matière de soutien des familles et de la transformation constante des modalités de financement public, les programmes de ressources familiales sont aux prises, tout comme les services de garde, avec les multiples problèmes qu=entraîne le sous-financement chronique. L=étude de 1998 sur les programmes de ressources familiales décrivait bien l=immense frustration ressentie par les responsables de ces programmes à l=égard de l=insuffisance et de l=instabilité de l=aide financière, et ce, malgré la progression constante des besoins des familles. Plusieurs programmes ont dû mettre fin à certains volets en raison de l=incertitude entourant leur financement. À Moncton, le programme d=intervention précoce auprès des familles (Early Family Intervention Program) a renoncé à un programme de distribution d=aliments; à Halifax, le North End Parent Resource Centre a fermé une banque alimentaire à cause d=un financement inadéquat et non parce que les familles qui en profitaient n=avaient plus besoin d=aide pour se nourrir."R-26"

     Aucune étude n=a analysé la rémunération et les conditions de travail des employés des centres de ressources familiales. Toutefois, nous savons que leurs compétences et leurs conditions de travail sont comparables à celles que l=on trouve dans les services de garde. L=étude de 1998 sur les centres de ressources familiales faisait état de l=effet démoralisant sur les employés de ne pas savoir si leurs emplois et leurs programmes continueront d=être financés, et ce, tout en étant témoin de la progression de la pauvreté et des tensions dans les familles."R-27"

     Comme leur mandat prévoit l=intégration d=un très grand nombre de services, les programmes de ressources familiales se heurtent toujours à d=importants obstacles dans la coordination de tous les volets de leurs services. Ils luttent constamment pour éviter non seulement d=entreprendre plus que ce qu=ils peuvent bien gérer, mais aussi d=étirer leurs ressources à outrance et d=épuiser le personnel et les bénévoles tout en maintenant la qualité de l=ensemble de leur programmation."R-28" Tous les programmes sont également aux prises avec les exigences administratives des divers organismes gouvernementaux qui les financent et les approuvent.

     La coordination des programmes de ressources familiales devient encore plus difficile lorsque les gouvernements modifient les modalités de financement ou en ajoutent de nouvelles. L=arrivée du gouvernement fédéral dans ce secteur n=a fait que rendre la situation plus compliquée. Avant l=établissement du PACE, presque tous les services d=aide directe à l=enfance et à la famille étaient fournis par les gouvernements provinciaux et territoriaux, ainsi que par les organismes non gouvernementaux qu=ils subventionnaient. Chaque province et territoire s=était doté de stratégies afin de coordonner les divers programmes de santé, de services sociaux et de formation pouvant être fournis par l=intermédiaire des programmes de ressources familiales. Ces programmes ont toujours été mal coordonnés, mais ils relevaient manifestement de la compétence des provinces et des territoires.

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     Le PACE visait à appuyer la prestation de services sociaux et de santé intégrés aux familles ayant de jeunes enfants. Lors de sa mise en oeuvre, le gouvernement fédéral a essayé de coordonner le nouveau financement fédéral avec les innombrables programmes provinciaux et territoriaux qui existaient déjà en établissant des comités conjoints dans chaque province et territoire. L=efficacité de ces comités demeure douteuse. Les projets communautaires doivent maintenant rendre des comptes non seulement à la province ou au territoire, mais à deux paliers gouvernementaux. Lorsque Santé Canada a évalué ses programmes destinés aux enfants, beaucoup d=organismes subventionnés se sont plaints du lourd fardeau administratif imposé par les comités de coordination du PACE. Plusieurs porte-parole provinciaux et organismes subventionnés ont aussi protesté contre l=inefficacité et la piètre coordination du financement fédéral pour les initiatives provinciales. Plusieurs représentants des provinces et des territoires ont mentionné aux évaluateurs que Santé Canada devrait fournir une aide financière et technique pour aider les provinces et les territoires à administrer le PACE."R-29"

     Après avoir lancé le PACE en grande pompe et en donnant l=assurance d=un financement stable, le gouvernement fédéral a ensuite commencé à réduire le budget du programme et à modifier ses conditions administratives. À ses débuts en 1991, on annonçait que le budget du PACE s=élèverait à 200 millions de dollars sur cinq ans. Toutefois, avant même le début du programme, le budget avait été baissé à 166 millions de dollars en 1993-1994. Lors des compressions budgétaires de 1996, le PACE a subi une autre réduction importante. On annonçait alors qu=au terme de la période initiale de mise en oeuvre de cinq ans, le budget des années suivantes serait réduit de moitié. Des programmes qui avaient consacré des années de travail à s=établir au sein des communautés se voyaient menacés de devoir mettre fin à leurs activités. Les nombreuses interventions des groupes communautaires et des plaintes énergiques de la part des provinces ont obligé le gouvernement fédéral à annoncer une augmentation du budget du PACE dans le discours du budget de 1997. Malgré l=ajout de nouvelles ressources financières en 1997, le budget du PACE est encore inférieur à ce qui avait été prévu à l=origine. De plus, aucune aide financière ne peut annuler les effets déstabilisateurs que les compressions budgétaires ou les menaces de réduction peuvent entraîner sur des programmes destinés à offrir de l=aide et plus de stabilité à des familles vulnérables.

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     Il ne fait aucun doute que les programmes de financement du gouvernement fédéral visent d=excellents objectifs. Là où le bât blesse, c=est que ces programmes fédéraux ne font qu=accroître le fractionnement des programmes et des politiques qui relèvent de la compétence des provinces et des territoires. Le temps et l=argent qu=il faudrait consacrer à des programmes efficaces destinés aux enfants sont plutôt affectés à la gestion de conflits de compétences entre les deux paliers gouvernementaux. Pis encore, après s=être mêlé de la mise en oeuvre d=un programme de financement d=un secteur de compétence provinciale, le gouvernement fédéral n=a même pas respecté ses obligations financières envers les organismes communautaires.

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1. David P. Ross, Katherine Scott et Mark A. Kelly, « Aperçu : les enfants du Canada dans les années 90 », dans Grandir au Canada : Enquête longitudinale sur les enfants, (Ottawa : Statistique Canada, 1996).

2. Ruth Rose, « Themes in Quebec's Family Policy », notes de présentation au Conseil national du bien-être social, (Montreal : Faculté d'économie, Université du Québec à Montreal, janvier-février 1998).

3. Gouvernement du Québec, Ministère de la Famille et de l'Enfance, Communiqué de presse, 23 janvier, 1997.

4. Andrée Morin, Ministère de la Famille et de l'Enfance, Québec, entretien avec l'auteure, novembre 1998.

5. Martha Friendly, Child Care Policy in Canada: Putting the Pieces Together, (Don Mills, Ontario : Addison-Wesley, 1994).

6. La Fédération canadienne des services de garde à l'enfance et l'Association canadienne pour la promotion des services de garde à l'enfance, Étude sur la rémunération et les conditions de travail dans le domaine de la garde à l'enfance au Canada, (Ottawa : Fédération canadienne des services de garde à l'enfance, 1992).

7. Jane Beach, Jane Bertrand et Gordon Cleveland, Le secteur de garde à l'enfance : de la reconnaissance à la rémunération de sa main-d'oeuvre, (Ottawa : Comité de direction en matière de ressources humaines du secteur de la garde à l'enfance, 1998).

8. Gillian Doherty, Martha Friendly et Mab Oloman, Le soutien aux femmes, le travail des femmes et la garde d'enfants à l'ère de la réduction du déficit, du transfert des responsabilités, de la réduction de la taille de l'État et de la déréglementation, (Ottawa : Condition féminine Canada, 1998).

9. David P. Ross, Katherine Scott et Mark A. Kelly, (1996).

10. La qualité des services de garde a été mesurée par le Infant/Toddler Environment Rating Scale (Échelle d'évaluation de l'environnement des bébés et des jeunes enfants) ou par le Early Childhood Environment Rating Scale (Échelle d'évaluation de l'environnement de la petite enfance), deux outils de mesure standards également employés au Canada.

11. Gillian Doherty-Derkowski, Quality Matters: Excellence in Early Childhood Programs, (Toronto : Addison-Wesley Publishers Ltd, 1995), pp. 98 et 99.

12. Gillian Doherty, Martha Friendly et Mab Oloman, (1998).

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13. Childcare Resource and Research Unit, Child Care in Canada: Provinces and Territories 1995 (Toronto : Université de Toronto, 1997), p. 94.

14. Martha Friendly, (1994).

15. Gillian Doherty, Martha Friendly et Mab Oloman, (1998).

16. Bruce K. Friesen, « A Sociological Examination of the Child Care Auspice Debate », (Toronto : University of Toronto Childcare Resource and Research Unit, 1995).

17. La Fédération canadienne des services de garde à l'enfance et l'Association canadienne pour la promotion des services de garde à l'enfance, (1992).

18. Laura C. Johnson et Julie Mathien, « Early Childhood Services for Kindergarten-age Children in Four Canadian Provinces: Scope, Nature and Models for the Future », (Ottawa : Caledon Institute of Social Policy, 1998).

19. Ibid., p. 38.

20. Ibid., p. 60.

21. Martha Friendly, (1994), p. 23.

22. Victoria Seitz, Laurie K. Rosenbaum et Nancy H. Apfel, « Effects of Family Support Intervention: A Ten-Year Follow-Up », Child Development, Vol. 56, No 1, 1985, pp. 376 à 391.

23. Lisbeth B. Schorr, Within Our Reach: Breaking the Cycle of Disadvantage, (New York : Doubleday Books, 1989).

24. Irene Kyle et Maureen Kellerman, « Case Studies of Canadian Family Resource Programs », (Ottawa : Canadian Association of Family Resource Programs, 1998), p. 104.

25. Le PACE s'adresse aux enfants de 0 à 6 ans. Selon le recensement de 1996, on dénombre 2 736 350 enfants dans cette catégorie d'âge.

26. Irene Kyle et Maureen Kellerman, (1998).

27. Irene Kyle et Maureen Kellerman, (1998), pp. 108 et 109.

28. Irene Kyle et Maureen Kellerman, (1998), p. 66.

29. Santé Canada, « Evaluation of the Health Canada Departmental Child Development Initiatives: Final Report », (Ottawa : Santé Canada, 6 mars, 1996).

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V. ÉTABLIR UN RÉGIME DE SERVICES DE GARDE ET

D=ÉDUCATION DE LA PETITE ENFANCE AU CANADA

     Toute politique sociale de soutien aux enfants et à la famille digne de ce nom doit être fondée sur des services de garde. La qualité de ces services a une influence directe sur l=aptitude des familles pauvres à trouver et à conserver des emplois. Des services abordables aident aussi les familles non défavorisées à continuer de faire partie de la population active. Avant tout, les bons services de garde offrent une excellente occasion d=améliorer l=éducation des jeunes enfants et de veiller à ce que tous les enfants aient la chance de bien se développer.

     Une bonne éducation pendant la petite enfance apporte des avantages indéniables aux enfants, aux familles et aux communautés. Toutes les recherches sur la santé de la population confirment que le vécu de la petite enfance est un des principaux facteurs de santé à l=âge adulte. Ainsi, tout ce qui peut aider les jeunes enfants à vivre des expériences qui leur permettront de se développer et de s=épanouir pleinement est primordial pour la santé et le progrès de toute la population. Sur le plan économique, il est aussi avantageux de prévenir les problèmes et de faire en sorte que les enfants puissent connaître un bon départ dans la vie.

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     Le Conseil national du bien-être social croit que le Canada doit établir une politique familiale intégrée axée d=abord sur un régime de services de garde qui seront à la fois universels, accessibles sur tous les plans et de bonne qualité. À son avis, au même titre que les services de santé ou l=enseignement primaire, un régime public de services de garde est une question prioritaire et d=intérêt public, qu=il convient d=élever au rang de service public. Après plusieurs années de promesses faites aux enfants, il est temps que les gouvernements agissent pour s=assurer que les enfants aient des chances égales aux bénéfices d=une enfance saine.

     Certes, le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux ont multiplié les mesures destinées à appuyer les services de garde et d=éducation de la petite enfance. Toutefois, aucune de ces démarches ne s=accompagnait des ressources ou de la stabilité nécessaires à l=établissement d=un régime de services de garde et d=éducation de la petite enfance de bonne qualité. Le Conseil estime plutôt que toutes ces initiatives d=application restreinte devraient être réunies dans un régime exhaustif et bien coordonné. Il serait aussi important de soutenir davantage les choix des parents en ce qui a trait à leur participation à la population active et mettre l=accent sur un régime d=éducation de la petite enfance qui favorise un meilleur développement de l=enfant.

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     Le financement des services de garde et d=éducation de la petite enfance doit être protégé contre les coupures arbitraires opérées dans les programmes sociaux. Les familles ayant de jeunes enfants ont déjà été victimes des importantes compressions budgétaires effectuées dans de nombreux programmes sociaux, entre autres dans les domaines de l=aide sociale, de l=assurance-emploi et du soutien des services directs comme la garde d=enfants et d=autres services à l=enfance. Ces réductions ont durement touché toutes les familles, mais elles font encore plus de ravages lorsqu=elles s=appliquent à des services destinés aux très jeunes enfants et à leurs familles.

     Un tel régime ne sera pas bon marché. Il ne doit pas l=être, d=ailleurs. Il faut de l=argent pour attirer et garder des employés compétents et il importe avant tout d=établir de bons programmes pour les jeunes enfants. Or, pour assurer la qualité des programmes, il faut compter sur un effectif suffisant afin que le nombre d=enfants par employé soit à un niveau correspondant aux besoins des enfants, et non de ceux qui décident des ressources budgétaires. Il faut veiller aussi au respect des normes d=hygiène et de sécurité par une réglementation et des inspections rigoureuses.

     Ce chapitre porte sur la valeur et les coûts de l=établissement d=un régime flexible et intégré de services de garde et d=éducation de la petite enfance qui offre des services de garde aux familles dont les parents sont sur le marché du travail de même que des programme d=éducation de la petite enfance à toutes les familles souhaitant se prévaloir de ce service - que les parents soient sur le marché du travail ou pas. Nous proposons aussi une façon de mettre ce régime en oeuvre au Canada.

L'évaluation des avantages et des coûts d=un bon régime de services de garde

     De nombreuses études sur les coûts et les avantages de programmes destinés aux jeunes enfants décrivent pourquoi les services de garde et d=éducation de la petite enfance devraient venir au premier rang des priorités en matière d=investissements publics.

     Les chercheurs du * High/Scope Perry Preschool Program +, aux États-Unis, estiment que les investissements dans des programmes exhaustifs d=aide aux enfants d=âge préscolaire à * risque élevé + ont permis d=économiser 7,16 $ pour chaque tranche d= un dollar qui avait été investie. En 1992, le programme a consacré une moyenne de 12 356 $ par enfant pendant une période de deux ans précédant l=admission à l=école. Les chercheurs ont ainsi évalué que ce programme avait permis d=économiser 6 287 $ en frais d=enseignement primaire, secondaire et postsecondaire, parce que les enfants étaient moins portés à recommencer une année ou à nécessiter des services supplémentaires comme l=enseignement spécialisé ou le pensionnat. Une fois adulte, on estime que chaque personne ayant participé à ce programme préscolaire a payé environ 8 847 $ de plus en impôt, en raison d=un revenu plus élevé. Les participants au programme préscolaire Perry étaient aussi moins touchés par la criminalité, à titre soit de victimes, soit de délinquants, d=où des économies estimatives de 12 796 $ pour le système judiciaire et de 57 585 $ en frais d=indemnisation des victimes de crimes. D=autre part, les économies au chapitre du régime d=aide sociale étaient évaluées à 2 918 $ par personne.

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     Au terme d=une étude faite en 1998, les économistes Gordon Cleveland et Michael Krashinsky, de l=Université de Toronto, ont mesuré les avantages d=un régime de garde universel, financièrement accessible et de qualité, dont le coût s=élève à 7,9 milliards de dollars. Si un tel service existait ils évaluent qu=une présence accrue de mères dans la population active entraînerait des retombées économiques de 6,2 milliards de dollars et que la valeur des retombées sur le développement des enfants serait de 4,3 milliards.R-1"

     Une autre étude canadienne réalisée en 1998 portait sur la valeur des services de garde ou de loisirs subventionnés destinés à 1 300 enfants de 765 familles vivant de l=aide sociale, dans les régions de Hamilton et de Burlington, en Ontario. Des chercheurs de l=Université McMaster ont constaté que les familles prestataires de l=aide sociale qui pouvaient compter sur une aide financière pour offrir des services de garde ou de loisirs à leurs enfants étaient moins portées à utiliser des services sociaux ou de santé coûteux.

     Le projet de recherche faisait un suivi auprès des familles qui avaient reçu des services de santé publique, une formation à l=emploi, un service de garde ou de loisirs subventionné, ou une combinaison des trois. Les chercheurs qualifient cette étude de première mondiale puisque aucune autre ne s=est penchée sur les répercussions de ces interventions sociales sur la qualité de la santé des familles, sur leur bien-être et sur les coûts d=intervention.

     Deux ans après le début de l=étude, on constatait que les enfants, ayant bénéficié d=une aide financière pour des services de garde ou pour des loisirs, participaient à plus d=activités comme des clubs et des équipes sportives soit, toutes des activités qui sont directement liées au développement d=habiletés sociales. Il y avait de légères améliorations du comportement des enfants, en particulier chez les enfants de plus de cinq ans ayant déjà eu des troubles du comportement.

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     Les troubles nerveux et les problèmes de santé étaient aussi moins fréquents chez les parents. Ces derniers étaient moins sujets à consommer des somnifères, avaient moins besoin de services de counseling ou de soutien de banques d=alimentation et avaient plus tendance à recevoir la pension alimentaire du conjoint. Lorsque les chercheurs fournissaient un ensemble de services de soutien, notamment des services de garde ou de loisirs subventionnés aux enfants, des services de santé publique et une formation à l=emploi, 25 p. 100 des mères n=avaient plus besoin de l=aide sociale. Par contre, seulement dix pour cent des mères dont les familles n=avaient pas reçu ces services ne dépendaient plus de l=aide sociale. Selon les chercheurs de l=Université McMaster, lorsqu=une famille monoparentale avec trois enfants cesse de dépendre de l=aide sociale parce qu=elle dispose d=un revenu adéquat, l=État économise environ 20 000 $ en coûts d=aide sociale, d=aide au logement et aux services de garde, de médicaments et de services dentaires.

     Les auteurs de l=étude ont constaté aussi que le coût annuel des services sociaux et de santé fournis aux enfants qui avaient utilisé les services subventionnés s=établissait à 2 143 $, contre 2 313 $ pour les enfants qui n=avaient pas eu accès à ces derniers services. Les économies étaient encore plus importantes chez les enfants ayant déjà eu des troubles du comportement. Cette petite économie s=explique principalement par la consultation moins fréquente de psychologues, l=utilisation réduite de services spécialisés de garde et l=utilisation moins fréquente d=examens médicaux en laboratoire. Les chercheurs estiment que, pour les 314 enfants faisant partie de cette étude, les programmes de santé, de services sociaux et de services correctionnels du gouvernement de l=Ontario ont économisé 53 380 $ par an."R-2" De plus, les coûts des services sociaux et de santé des parents dont les enfants ont eu accès à des services subventionnés s=établissaient à seulement 1 570 $ par année, au lieu de 2 592 $ pour les parents dont les enfants n=avaient pas reçu de services.

     Les auteurs du rapport concluent que dans le cadre d=un régime national d=assurance-maladie, les services subventionnés destinés aux enfants s=autofinancent par la réduction de l=utilisation de services sociaux et de santé coûteux. Les enfants qui ont eu accès à des services de garde ou à des activités de loisir ont tendance à bénéficier davantage de ces services à long terme. Non seulement les coûts justifient-ils ces dépenses publiques, mais les enfants et les familles profitent aussi de ces services puisqu=ils sont épargnés de plusieurs problèmes de santé pouvant être prévenus."R-3"

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Le gouvernement fédéral et ses homologues provinciaux et territoriaux consacrent déjà beaucoup d=argent à de nombreux programmes de services de garde. Bien qu=il soit impossible d=énumérer tous ces programmes et d=en établir les coûts, une étude récente a permis de faire des estimations quant aux dépenses des deux paliers gouvernementaux à l=égard des programmes suivants en 1995 :

     Les dépenses globales pour ces programmes s=établissaient donc à 2,8 milliards de dollars. Les gouvernements investissent aussi dans d=autres programmes qui comprennent d=importants volets de services de garde destinés aux très jeunes enfants, par l=intermédiaire de l=aide sociale, des services de santé et de la maternelle. Beaucoup de programmes de formation à l=emploi et d=habiletés parentales, par exemple, offrent des services de garde pendant que les parents suivent des cours. Malgré tous ces programmes, il n=y a jamais eu de régime complet.

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     L=étude faite en 1998 par messieurs Cleveland et Krashinsky comprend une évaluation des coûts d=un système regroupant des services de garde et des services d=éducation de la petite enfance. Leurs estimations reposent sur un régime comprenant des services de grande qualité financés à même les fonds publics et offerts à 50 p. 100 de tous les enfants de trois à cinq ans et à 50 p. 100 des autres enfants dont les parents sont sur le marché du travail.

     Règle générale, le niveau de formation exigé du personnel serait légèrement supérieur à celui qui s=applique actuellement dans les services de garde. Les salaires des éducatrices et éducateurs s=établiraient à environ 30 000 $ par année. Compte tenu des avantages sociaux qui représentent environ 20 p. 100 du salaire, le coût annuel total de chaque éducatrice et éducateur s=établirait donc à 36 000 $."R-5" Le nombre d=enfants par éducatrice ou éducateur varierait de cinq tout-petits par employé à huit enfants d=âge préscolaire par employé soit, une moyenne globale d=une éducatrice ou d=un éducateur pour sept enfants. Un tel régime se traduirait par une amélioration de la qualité des soins fournis à la plupart des enfants. Presque tous les travaux de recherche montrent que même de légères améliorations de la qualité des soins aux enfants favorisent un meilleur développement de l=enfant.

     La garde d=un enfant pendant une journée entière, à partir du moment où les parents le laissent à la garderie avant d=aller travailler jusqu=au moment où ils viennent le chercher après leur travail, et ce, chaque jour ouvrable et à longueur d=année, coûterait 8 500 $ par année. Dans le cas des familles dont un parent demeure au foyer qui souhaitent que leurs enfants participent à des programmes comparables à ceux d=une garderie éducative, des programmes d=une demi-journée (trois heures par jour), cinq jours par semaine et à longueur d=année, coûteraient 3 000 $. Enfin, dans les familles où la personne qui s=occupe le plus souvent des enfants travaille à temps partiel, les enfants auraient besoin de services de garde pendant un peu plus d=une demi-journée, et ce, cinq jours par semaine, le tout à un coût annuel de 4 500 $.

     Dans leurs calculs, les chercheurs ont tenu compte des choix que les parents devraient sans doute faire quant à la garde de leurs enfants. D=après leurs estimations, avec un programme universel de services de garde, certaines mères au foyer se dirigeraient vers le marché du travail et d=autres passeraient du travail à temps partiel au travail à plein temps. Toutes les mères qui travaillent actuellement à plein temps conserveraient le même régime de travail. Un tiers des mères qui travaillent à temps partiel travailleraient à plein temps. Les autres mères ne modifieraient pas leur régime de travail. Enfin, d=autres mères qui ne sont pas sur le marché du travail commenceraient à travailler à plein temps ou à temps partiel. Toutes ces modifications influeraient sur les choix faits à l=égard des services de garde de leurs enfants. Nous décrivons les conséquences de ces choix sur l=emploi des mères plus loin dans ce chapitre.

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     Le tableau 5-A indique le coût d=établissement de ce régime pour chaque groupe d=âge et selon la situation des mères relativement à l=emploi. La première colonne indique les groupes d=âge des enfants et les quatre colonnes suivantes, le coût des services de garde selon le profil d=emploi de la mère, après l=établissement du nouveau régime. La dernière colonne indique le coût total des services de garde sans égard à la situation des mères au chapitre de l=emploi.

TABLEAU 5-A

COÛT ESTIMATIF DES SERVICES DE GARDE,

SELON L=ÂGE DE L=ENFANT ET LA SITUATION D=EMPLOI DE LA MÈRE

Âge de l=enfant

Mère travaillant à plein temps

Mère travaillant à temps partiel

Mère sans emploi

Mère hors du marché de travail

Total

2 à 4

4 465 000 000 $

1 280 000 000 $

240 000 000 $

930 000 000 $

6 915 000 000 $

5

810 000 000 $

185 000 000 $

0 $

0 $

995 000 000 $

Total (2 à 5)

5 275 000 000 $

1 465 000 000 $

240 000 000 $

930 000 000 $

7 910 000 000 $

     Le premier rang permet de constater que les services de garde d=enfants âgés de deux à quatre ans coûteraient : 4,5 milliards de dollars lorsque la mère travaille à plein temps, 1,3 milliard lorsque la mère travaille à temps partiel, 240 millions de dollars si la mère est sans emploi et 930 millions lorsque la mère n=est pas sur le marché du travail. Le coût global d=un régime de services de garde d=enfants âgés de deux à quatre ans s=élèverait à 6,9 milliards de dollars.

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     Le coût des services complets de garde des enfants de cinq ans serait beaucoup moins élevé soit, 995 millions de dollars. Cet écart appréciable s=explique par le fait qu=un grand nombre d=enfants de cinq ans fréquentent déjà la maternelle. Les coûts supplémentaires pour les services de garde des enfants de cinq ans comprendraient seulement les services avant et après l=école, lorsque les parents sont encore au travail. Le tableau démontre qu=il n=y aurait pas d=augmentation des coûts pour les enfants dont les mères sont sans emploi ou hors du marché du travail. Cette situation s=explique par le fait que ces enfants passeraient probablement la majeure partie de la journée à la maternelle et qu=ils entreraient à la maison immédiatement après. Ils n=auraient donc pas besoin des services avant et après l=école.

     Le coût total d=un régime complet de services de garde s=établi à 7,9 milliards de dollars. Le coût net serait cependant inférieur à ce montant puisqu=on doit tenir compte des contributions des parents et de celles que les gouvernements versent au système actuel.

     Le premier rang du tableau 5-B indique le coût total d=un régime de services de garde soit, 7,9 milliards de dollars. La contribution des parents, c=est-à-dire 20 p. 100 des coûts et selon un barème en vertu duquel les parents à faible revenu paieraient moins que les parents plus fortunés est indiquée au deuxième rang. La contribution des parents au régime s=établirait à 1,6 milliard de dollars.

 

TABLEAU 5-B

COÛT D=UN PROGRAMME DE SERVICES DE GARDE

POUR LES ENFANTS DE DEUX À CINQ ANS

Coût brut des services de garde d=enfants de 2 à 5 ans

7 910 000 000 $

Moins une contribution de 20 % des parents (proportionnelle au revenu)

-1 581 000 000 $

Moins les dépenses publiques actuelles à l=égard des services de garde

-1 000 000 000 $

Coût net du programme

5 329 000 000 $

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     Le rang suivant indique les dépenses publiques actuelles à l=égard des services de garde. Les chercheurs ont tenu compte uniquement des coûts, pour le gouvernement fédéral, de la déduction des frais de services de garde (320 millions de dollars) et des dépenses provinciales et territoriales relatives à l=aide financière à la garde d=enfants (688 millions de dollars). Ils n=ont pas tenu compte des autres dépenses relatives aux programmes de soins et d=éducation à la petite enfance, comme les subventions provinciales aux fournisseurs de services de garde ou le Programme d=action communautaire pour les enfants (PACE). Le montant déduit est estimé, de façon très prudente, à 1 milliard de dollars. Le coût net de ce programme atteint 5,3 milliards de dollars.

     MM. Cleveland et Krashinsky estiment qu=un tel régime de services de garde modifierait de façon sensible le taux de participation des mères au marché du travail. Les changements prévus sont indiqués dans le tableau 5-C. Les deux premières colonnes comprennent des données extraites de l=Enquête sur la population active, de Statistique Canada, sur les profils d=emploi des mères d=enfants de deux à cinq ans en 1996. Les deux colonnes suivantes rendent compte des profils d=emploi vraisemblables des mères, après la mise en oeuvre d=un régime universel de services de garde.

     Les trois premiers rangs du tableau indiquent les modifications vraisemblables de l=emploi des mères qui étaient au foyer avec leurs enfants ou sans emploi. Même après la mise en oeuvre d=un programme complet de services de garde, 30 p. 100 des mères resteraient à la maison. Environ huit pour cent occuperaient un emploi à temps partiel et cinq pour cent travailleraient à plein temps si des services de garde étaient disponibles.

     Les deux rangs suivants indiquent les modifications qui s=appliqueraient aux 18 p. 100 de mères qui travaillaient à temps partiel. Environ le tiers d=entre elles accepteraient un emploi à plein temps si elles avaient accès à des services de garde. Ainsi, au lieu des 18 p. 100 de mères travaillant à temps partiel, six pour cent des mères travailleraient à plein temps et 12 p. 100 continueraient de travailler à temps partiel. L=avant-dernier rang indique le nombre de mères qui travaillent déjà à plein temps et qui ne changeraient pas leur situation en matière d=emploi.

     De façon générale, si ce régime de services de garde existait déjà, 104 000 mères d=enfants d=âge préscolaire actuellement au foyer accepteraient un emploi à temps partiel, 65 000 travailleraient à plein temps et 78 000 mères travaillant à temps partiel opteraient pour le travail à plein temps.

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TABLEAU 5-C

SITUATION RELATIVE À L=EMPLOI PRÉVUE

POUR LES MÈRES D=ENFANTS DE DEUX À CINQ ANS

Situation sans régime complet de services de garde

Pourcentage en 1996

Situation anticipée avec un régime complet de services de garde

Nombre de mères

Pourcentage

Sans emploi ou hors du marché de travail

43 %

Identique

390 000

30 %

Hors du marché de travail

Emploi à temps partiel

104 000

8 %

Hors du marché de travail

Emploi à plein temps

65 000

5 %

Emploi à temps partiel

18 %

Identique

156 000

12 %

Emploi à temps partiel

Emploi à plein temps

78 000

6 %

Emploi à plein temps

39 %

Identique

507 000

39 %

Total

100%

 

1 300 000

100 %

     Ces augmentations de l=emploi des mères se traduiraient par une hausse sensible du revenu des familles et par une réduction parallèle du nombre de familles avec enfants vivant dans la pauvreté. La demande de prestations d=aide sociale et d=autres programmes sociaux serait réduite et les revenus de l=État augmenteraient, puisque les familles paieraient plus d=impôts sur des revenus plus élevés. Nous n=avons pas inclu ces économies dans nos calculs des coûts du système de services de garde.

Passer à l=action

     Le Conseil national du bien-être social estime qu=un régime intégré de services de garde et d=éducation de la petite enfance est une priorité en matière de politique sociale au Canada. L=éducation universelle n=est pas seulement un besoin, c=est un droit garanti à tous les enfants par la Convention des Nations Unies relative aux droits de l=enfant. À la Conférence mondiale sur l=éducation pour tous, tenue en 1990 à Jomtien, en Thaïlande, les pays membres des Nations Unies ont réaffirmé le rôle de l=éducation comme élément essentiel pour combattre la pauvreté, assurer la réappropriation du pouvoir des femmes, promouvoir les droits humains et la démocratie, protéger l=environnement et maîtriser la croissance démographique."R-6" Au nombre des six buts définis à cette conférence, mentionnons l=expansion des programmes de garde d=enfants et d=éducation de la petite enfance, en particulier pour les familles pauvres.

-90-

     Dans le rapport intitulé La situation des enfants dans le monde B 1999, l=UNICEF affirme que les services de garde sont une nécessité sociale."R-7" Le Conseil national du bien-être social estime aussi que l=établissement d=un programme national de services de garde au Canada est un élément primordial de l=élimination de la pauvreté chez les enfants et les familles.

     Les bons services de garde ne sont pas bon marché. Toutefois, consacrer plusieurs milliards de dollars à des services de garde et d=éducation de la petite enfance représente un investissement relativement modeste si l=on peut ainsi combattre la pauvreté chez les enfants et préparer une population productive et en santé. Dans un pays où les autorités fédérales, provinciales et territoriales ont dépensé 339 milliards de dollars en 1997 et où la valeur de la production totale de produits et de services a atteint 866 milliards, il devrait tout de même y avoir moyen de trouver 5 milliards de dollars pour un programme aussi important.

     Jusqu=en 1996, le gouvernement fédéral versait une aide financière pour les services sociaux fournis par les provinces et les territoires, par l=intermédiaire du Régime d=assistance publique du Canada (RAPC), qui prévoyait un partage des coûts en parts égales. Les modalités de vérification comptable étaient lourdes et suscitaient parfois des frictions entre le gouvernement fédéral d=une part, et les provinces et les territoires d=autre part.

     En avril 1996, le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux a remplacé le RAPC. Aux termes d=un accord de financement global, le transfert comprend toute l=aide financière fédérale destinée à l=assurance-maladie, à l=enseignement postsecondaire, à l=aide sociale et aux services sociaux. Le nouvel accord prévoyait une réduction importante de l=aide fédérale à l=égard de ces programmes, ainsi qu=une importante modification des méthodes employées par les provinces et les territoires pour rendre compte de l=utilisation des montants reçus. Pendant l=année financière 1994-1995, le gouvernement fédéral a versé l=équivalent de 29,4 milliards de dollars aux provinces et aux territoires, en partie en espèces et en partie en pouvoirs d=imposition. En 1997-1998, l=aide fédérale globale avait été réduite à 25,2 milliards de dollars, soit 14 p. 100 de moins. Aux termes du Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux, les gouvernements provinciaux ou territoriaux pourraient, en théorie, affecter toute l=aide fédérale à l=assurance-maladie et exclure tous les autres secteurs. Le budget fédéral de février 1999 annonçait une hausse de 11,5 milliards de dollars du Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux, sur une période de cinq ans. Toutefois, cette hausse s=applique seulement aux services de santé. Il n=y a eu aucune augmentation du financement des services sociaux et de bien-être.

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     Nous croyons que les services de garde sont si importants pour la politique sociale du Canada que le gouvernement fédéral se doit d=y jouer un rôle de premier plan. Le fédéral doit voir à l=établissement et au maintien d=un régime qui favorisera le développement des enfants et qui donnera aux familles une chance équitable de trouver et de conserver des emplois leur permettant d=avoir un niveau de vie convenable. Le gouvernement fédéral a déjà joué un rôle comparable dans le domaine des services de santé, lorsqu=il a établi des normes dans la qualité des soins. Il doit maintenant faire la même chose pour les services de garde.

     Dans ce chapitre, le Conseil précise sa proposition visant l=établissement d=un programme national de services de garde qui garantirait l=accessibilité sous toutes ses formes, la disponibilité et la qualité de ces services. Après avoir décrit les principes de base de ce programme national, nous expliquons ensuite la façon de le mettre en oeuvre à l=échelle du pays.

     La prestation de services directs par la province ou le territoire. La prestation de tous les services de garde et d=éducation de la petite enfance devrait relever de la province ou du territoire. Chaque province et territoire est plus à même d=établir un régime mieux adapté à la situation des familles et de définir la meilleure façon d=intégrer les services de garde aux programmes d=éducation, de services sociaux et de santé.

     Le gouvernement fédéral devrait renoncer au financement des services directs destinés aux familles avec de jeunes enfants et restreindre son rôle au paiement d=une aide financière et au maintien de normes nationales s=appliquant à un programme national de services de garde.

     Les provinces et les territoires devraient décider s=ils souhaitent continuer de financer les activités qui bénéficient actuellement de l=appui de programmes fédéraux comme le Programme d=action communautaire pour les enfants (PACE). Le cas échéant, le gouvernement provincial ou territorial devrait intégrer ces programmes aux programmes d=éducation, de santé, de services sociaux et de formation qu=il finance déjà.

-92-

     La seule exception s=applique aux services destinés aux familles autochtones avec enfants, à l=égard desquelles le gouvernement fédéral assume des obligations uniques et particulières. Le gouvernement fédéral devrait maintenir sa présence dans ce secteur et veiller à offrir une aide financière suffisante et continue afin de favoriser la stabilité des programmes communautaires.

     Les normes nationales et les normes de qualité. Le nouveau programme national de services de garde devrait reposer sur des normes d=accessibilité financière, de disponibilité et de qualité des services. Les deux paliers gouvernementaux doivent s=engager à faire en sorte que les services de garde reçoivent un financement adéquat correspondant aux coûts de la prestation de services de qualité. Le gouvernement fédéral doit veiller au financement approprié du programme national de services de garde afin d=appuyer la prestation des services par les provinces et les territoires. Ceux-ci doivent s=assurer que le financement des services communautaires de garde d=enfants sera stable et adéquat, de manière à attirer et à conserver un personnel compétent.

     Il faudrait aussi établir des normes nationales relatives aux méthodes de recouvrement de la contribution des parents, afin que ces derniers paient environ 20 p. 100 du coût des services de garde. Les familles ayant des revenus en-dessous du seuil de pauvreté ne paieraient pas de frais. Les familles à revenu moyen paieraient environ 30 p. 100 des coûts, et les familles à revenu élevé assumeraient 50 p. 100 des coûts. Les gouvernements provinciaux et territoriaux devraient avoir le pouvoir discrétionnaire de déterminer les frais d=après leurs propres politiques, tout en respectant ce cadre général.

     Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux devraient s=entendre sur des normes nationales relatives au nombre d=enfants par éducatrice ou éducateur, à la taille des groupes, à l=hygiène et à la sécurité.

     Ces normes seraient appliquées par le gouvernement fédéral. L=aide financière aux provinces et aux territoires serait liée au nombre de places à plein temps et à temps partiel disponibles dans les garderies, ainsi qu=au respect des normes nationales. Les provinces et les territoires ne seraient pas tenus de rendre compte des dépenses exactes consacrées aux places en garderie.

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     Les services de garde devraient être des services sans but lucratif se consacrant à maintenir des services de qualité à prix abordable. Les gouvernements provinciaux et territoriaux devraient élaborer des stratégies visant à éliminer progressivement la participation du secteur commercial aux services publics de garde. Après la mise en oeuvre d=un régime national de services de garde, aucune aide financière ne devrait être offerte aux fournisseurs de services commerciaux de garde d=enfants.

     Un financement global. Le programme national de services de garde devrait faire l=objet d=une entente de transfert de fonds seulement entre les deux paliers gouvernementaux. Après sa mise en oeuvre intégrale, ce programme exigerait un investissement de 5 milliards à 6 milliards de dollars de la part des deux paliers gouvernementaux.

     Pendant la première année, le gouvernement fédéral paierait le coût total des services de garde des enfants de cinq ans (995 millions de dollars), moins la contribution moyenne de 20 p. 100 des parents. La contribution nette du fédéral serait alors de 796 millions de dollars. À partir de la deuxième année, le gouvernement fédéral paierait 55 p. 100 de l=aide financière publique au programme national de services de garde.

     Le fait de payer un peu plus de la moitié des coûts de l=aide publique permettrait d=indemniser les gouvernements provinciaux et territoriaux à l=égard des perturbations et des coûts occasionnés par le retrait du gouvernement fédéral, du financement des services directs aux jeunes enfants, comme le Programme d=action communautaire pour les enfants (PACE). Cette mesure permettrait aussi aux provinces et aux territoires plus pauvres d=établir des services de garde de même qualité.

     Les gouvernements provinciaux et territoriaux paieraient donc 45 p. 100 du financement public du programme national de services de garde.

     Après la mise en oeuvre du programme, le gouvernement fédéral paierait environ 3,5 milliards de dollars par année, et les provinces et territoires, 2,8 milliards de dollars.

     Le gouvernement fédéral devrait affecter une partie des montants actuellement consacrés au Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux, par exemple 1 milliard de dollars, de même qu=un montant supplémentaire de 2,5 milliards au financement de sa part du programme national de services de garde.

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     Le financement de ce programme devrait demeurer stable et être protégé des compressions budgétaires arbitraires. La demande de services de garde serait relativement stable et prévisible, compte tenu de la participation des mères au marché du travail. Une méthode de calcul fondée sur la participation des femmes au marché du travail et sur le nombre réel de places à plein temps en garderie dans chaque province et territoire permettrait d=établir le coût global d=un programme national de services de garde.

     Des services intégrés. Il serait logique de favoriser l=intégration des services de garde, d=une part, et des services d=éducation, de santé et des autres services à la famille fournis par les provinces, d=autre part. L=intégration serait particulièrement importante pour bien structurer les services de garde destinés aux enfants de cinq ans qui fréquenteraient majoritairement la maternelle et la garderie, ainsi que les services destinés aux parents à *  risque élevé + qui ne réussiraient pas toujours à s=y retrouver dans le labyrinthe des services.

     Nous recommandons fortement que chaque province et territoire évalue les meilleures façons de prévenir les chevauchements administratifs entre les régimes. Les centres de la petite enfance du Québec, et les centres de ressources familiales ailleurs au Canada, sont des modèles que les provinces et les territoires devraient étudier attentivement. Une autre possibilité serait d=intégrer des services de garde au système scolaire élémentaire et à la maternelle.

Fonder le système par étapes

     Certes, la nécessité de services de garde et d=éducation de la petite enfance pour tous les enfants d=âge préscolaire ne fait aucun doute. Toutefois, il n=est pas nécessaire qu=un nouveau programme offre tous les nouveaux services d=un seul coup. L=établissement d=un nouveau régime intégré de services de garde exigera une collaboration de tous les instants et d=importantes modifications des régimes d=éducation, de santé et de services sociaux. Des modifications soudaines et mal planifiées des programmes destinés aux enfants pourraient nuire à la qualité des services. Il faudrait donc éviter ce type de modifications dans la mesure du possible.

     Le Conseil national du bien-être social recommande la mise en oeuvre par étapes d=un régime intégré de services de garde et d=éducation de la petite enfance. Le meilleur modèle à suivre serait celui de la mise en oeuvre des services de garde par le gouvernement du Québec, c=est-à-dire une année à la fois. Nous sommes conscients qu=il y a eu certaines difficultés dans la mise en oeuvre du système québécois des services de garde, mais nous croyons que les évaluations de l=expérience québécoise offriront de précieux conseils aux autres provinces et territoires. Chaque province et territoire pourrait ainsi coordonner les services de garde avec d=autres services à la famille et aux enfants, selon ses besoins particuliers.

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     Nous recommandons que le programme national de services de garde commence par offrir des services de garde à tous les enfants de cinq ans, à partir de l=automne 2000. Comme la plupart des provinces et des territoires ont déjà de bons programmes de maternelle, cette première étape serait la moins coûteuse. Les services de garde destinés à ce groupe d=enfants coûteraient 995 millions de dollars, moins la contribution de 20 p. 100 des parents. La part globale des gouvernements pour le financement des services de garde d=enfants de cinq ans s=établirait donc à 796 millions de dollars.

     Le régime national de services de garde doit être souple et offrir aux moins trois choix aux familles. Les parents qui travaillent à temps plein devraient pouvoir choisir la garde à temps plein à partir du moment où ils laissent un enfant à la garderie avant d=aller travailler, jusqu=à ce qu=ils viennent le chercher après leur travail, et ce, pendant toute l=année. Dans le cas des familles où le pourvoyeur principal travaille à temps partiel, le régime devrait offrir un service de garde pendant un peu plus de la moitié d=une journée, et ce, cinq jours par semaine et à longueur d=année. Enfin, dans le cas des familles dont un parent reste au foyer pour s=occuper de jeunes enfants mais qui souhaitent que ceux-ci aient accès aux programmes habituels des centres de la petite enfance, il faudrait offrir des programmes d=une demi-journée, c=est-à-dire pendant trois heures, cinq jours par semaine et à longueur d=année.

     Le gouvernement fédéral devrait transférer la totalité du montant de 796 millions de dollars aux provinces et aux territoires dès la première année. Les gouvernements provinciaux et territoriaux disposeraient ainsi de ressources supplémentaires pour créer de nouvelles places en garderie, se préparer aux étapes ultérieures du programme et améliorer les services de garde destinés aux autres groupes d=enfants.

     Chaque année, le programme s=appliquerait à un autre groupe d=âge. Ainsi, à l=automne 2001, la garde serait offerte aux enfants de quatre ans, puis aux enfants de trois ans en 2002 et, enfin, aux enfants de deux ans en 2003.

-96-

     Le coût des services de garde est indiqué dans le tableau 5-D. De la deuxième à la quatrième année, le coût des services augmente de 2,3 milliards de dollars, soit le tiers du montant global de 6,9 milliards exigé pour fournir des services de garde aux enfants de deux à quatre ans indiqués précédemment dans le tableau 5-A.

     Dans la colonne de l=année 2001-2002, nous avons ajouté 2,3 milliards de dollars pour couvrir les frais des services de garde d=enfants de quatre ans. Le rang * Coût global + permet de constater qu=en 2001-2002, ces services coûteraient 3,3 milliards de dollars. Le rang suivant indique la contribution des parents, soit 660 millions de dollars. Ensuite, le rang suivant permet de constater qu=après avoir déduit la contribution des parents du coût global, les services de garde, pendant cette année, coûteraient 2,6 milliards de dollars aux pouvoirs publics. La part du gouvernement fédéral (1,5 milliard) est inscrite au rang suivant. Les provinces et les territoires paieraient 1,2 milliard de dollars.

     En 2002-2003, nous ajoutons une autre tranche de 2,3 milliards de dollars aux services de garde destinés aux enfants de trois ans. Le coût global atteint 5,6 milliards, dont 4,5 milliards sont financés par les gouvernements, à raison de 2,5 milliards de dollars par le gouvernement fédéral et de 2 milliards par les provinces.

     En 2003-2004 et pendant les années suivantes, les services de garde seraient offerts à 50 p. 100 de tous les enfants de deux à cinq ans et à 50 p. 100 des enfants non compris dans ce groupe d=âge. Le coût annuel global s=élèverait à 7,9 milliards de dollars, moins la contribution des parents. Le coût pour tous les paliers gouvernementaux s=établirait à 6,3 milliards de dollars, soit 3,5 milliards pour le gouvernement fédéral et 2,8 milliards pour les provinces et les territoires. Ces chiffres n=incluent pas les économies que les gouvernements pourront réaliser lorsque les coûts de l=aide sociale et d=autres programmes sociaux seront réduits. Les chiffres mis de l=avant excluent également les revenus supplémentaires d=impôt qu=encaisseront les gouvernements lorsque plus de mères auront intégré le marché du travail.

TABLEAU 5-D

PROPOSITION DU CONSEIL NATIONAL DU BIEN-ÊTRE SOCIAL

POUR LE FINANCEMENT

D=UN PROGRAMME NATIONAL DE SERVICES DE GARDE

 

2000-2001

2001-2002

2002-2003

2003-2004

Coût des services B enfants de 5 ans

995 000 000 $

995 000 000 $

995 000 000 $

995 000 000 $

Coût des services B enfants de 4 ans

 

2 305 000 000 $

2 305 000 000 $

2 305 000 000 $

Coût des services B enfants de 3 ans

 

 

2 305 000 000 $

2 305 000 000 $

Coût des services- enfants de 2 ans

 

 

 

2 305 000 000 $

Coût global

995 000 000 $

3 300 000 000 $

5 605 000 000 $

7 910 000 000 $

Contribution des parents (20 % du coût global, proportionnelle au revenu)

199 000 000 $

660 000 000 $

1 121 000 000 $

1 582 000 000 $

Coût total pour les gouvernements

796 000 000 $

2 640 000 000 $

4 484 000 000 $

6 328 000 000 $

Part du gouvernement fédéral (55 % du coût global des gouvernements)

796 000 000 $

1 452 000 000 $

2 466 200 000 $

3 480 400 000 $

Part des gouvernements provinciaux et territoriaux (45 % du coût pour les gouvernements)

0 $

1 188 000 000 $

2 017 800 000 $

2 847 600 000 $

     Toujours en 2003-2004, tous les programmes fédéraux axés sur la prestation de services directs aux enfants, à l=exception des programmes destinés aux enfants et aux familles autochtones, seraient transférés aux provinces et aux territoires. D=après nos estimations, la fin du Programme d=action communautaire pour les enfants (PACE), de Visions des services de garderie et du Centre de prévention du crime du ministère fédéral de la Justice, ainsi que de tous les autres programmes fédéraux, permet de libérer environ 60 millions de dollars par année. Ce montant pourrait être affecté au programme national de services de garde.

-98-

     Les coûts estimatifs que nous avons indiqués sont légèrement supérieurs à ceux qui ont été mentionnés par MM. Cleveland et Krashinsky. Cette situation s=explique par le fait que nous ne proposons pas d=éliminer immédiatement la déduction pour frais de garde. Comme cette déduction offre un allégement fiscal aux familles qui ont des enfants de 16 ans et moins, les familles ayant des enfants d=âge scolaire ou de moins de deux ans auront encore besoin d=une aide financière pour défrayer les coûts des services de garde.

     À partir de 2003-2004, la déduction fiscale devrait être remplacée par un crédit d=impôt offert seulement aux parents d=enfants de moins de deux ans ou de six à 16 ans et aux familles aux prises avec des difficultés particulières, par exemple une invalidité, qui ne leurs permettent pas d=utiliser le régime public de services de garde.

     Le programme national de services de garde est une première étape fort importante de tout programme visant à éliminer la pauvreté chez les enfants canadiens. Certes, l=établissement de ce programme sous la responsabilité du gouvernement fédéral fait exception à l=orientation des autres politiques sociales. Toutefois, nous croyons qu=il s=agit d=une réaction sensée à l=évolution des besoins des familles et à la responsabilité des pouvoirs publics de venir en aide aux familles et aux enfants. Le Conseil national du bien-être social estime que cette proposition permet de définir clairement les rôles des deux paliers gouvernementaux : les provinces et les territoires veillent à la prestation directe des services alors que le gouvernement fédéral assume la direction de l=ensemble du système.

     La réussite de l=initiative québécoise de politique familiale et de programme de services de garde universels confirme qu=une politique familiale globale et sensée est un objectif atteignable pour tous les gouvernements. C=est aussi un objectif qui se révèle fort populaire auprès des familles. Même si la mise en oeuvre du système québécois ne s=est pas faite dans l=harmonie complète, et puisqu=il n=y a pas de croissance sans défi, l=approche qui mise sur l=intégration des services de garde à d=autres politiques de soutien aux familles est une démarche judicieuse. Dans le chapitre suivant, nous décrivons d=autres mesures que le Canada doit prendre pour venir en aide aux familles qui ont de jeunes enfants.

-99-

1. Gordon Cleveland et Michael Krashinsky, The Benefits and Costs of Good Child Care: The Economic Rationale for Public Investment in Young Children, (Toronto : Université de Toronto, 1998).

2. Gina Browne et autres,Benefitting All the Beneficiaries of Social Assistance is «Within Our Reach»: A RCT of the Two-Year Effects and Expense of Subsidized Versus Non-Subsidized Quality Child Care/Recreation for Children on Social Assistance, (Hamilton : Université McMaster, 1998), pp. i et ii, 21 et 22.

3. Gina Browne et autres, (1998); et des mêmes auteurs, When the Bough Breaks: Provider-Initiated Comprehensive Care is More Effective and Less Expensive for Sole Support Parents on Social Assistance, (Hamilton : Université McMaster, 1998).

4. Jane Beach, Jane Bertrand et Gordon Cleveland, Le secteur de garde à l'enfance : de la reconnaissance à la rémunération de sa main-d'oeuvre, (Ottawa : Comité de direction en matière de ressources humaines du secteur de la garde à l'enfance, 1998).

5. Selon Beach, Bertrand et Cleveland, le revenu annuel moyen d'une éducatrice ou d'un éducateur travaillant une année complète à plein temps en garderie et ayant un diplôme ou un certificat d'études postsecondaires était de 18 747 $ et de 12 220 $ chez les travailleuses et travailleurs dans les services de garde en milieu familial en 1990.

6. UNICEF, La situation des enfants dans le monde - 1999, (New York : UNICEF, 1998).

7. UNICEF, (1998).

-100-

VI. RECOMMANDATIONS

 

     Nous connaissons presque tous les effets dévastateurs de la pauvreté chez les enfants : développement plus lent et réduction des possibilités d=épanouissement et de réussite scolaire, sociale et professionnelle. Les enfants pauvres risquent davantage, en conséquence, de devenir des adultes pauvres. Les enfants qui grandissent dans la pauvreté éprouvent aussi d=autres difficultés qui ne font qu=alourdir le fardeau des familles déjà aux prises avec les autres tensions découlant de la pauvreté. Les coûts des services sociaux et de santé destinés à aider les enfants pauvres à franchir les obstacles supplémentaires qui se dressent devant eux pendant la petite enfance et plus tard, lorsqu=ils entrent sur le marché du travail avec peu d=instruction et de formation professionnelle, sont défrayés par l=État. La pauvreté chez les enfants nuit aux enfants eux-mêmes, nuit à leurs familles et nuit au Canada.

Il est facile de s=apitoyer sur le sort des enfants pauvres, tout en oubliant, cependant, les raisons de cette pauvreté. Depuis quelques années, on a beaucoup parlé de la réforme des programmes d=aide sociale afin d=en soustraire les enfants, mais pas leurs parents. En réalité, les enfants sont pauvres parce qu=ils vivent dans des familles pauvres. Les enfants n=ont pas de revenus autonomes. Ils comptent sur le soutien financier de leurs parents et sur d=autres mesures de soutien à l=enfance. Ainsi, les enfants resteront pauvres tant que leurs parents le seront.

     Toute politique qui vise à éliminer la pauvreté chez les enfants, ainsi que les effets néfastes de la pauvreté, doit être axée sur le soutien financier et social des parents et des enfants. Le Conseil national du bien-être social appuie l=énoncé de la Convention des Nations Unies sur les droits de l=enfant selon lequel la famille est le groupe fondamental de la société et le milieu naturel de croissance et de bien-être de tous ses membres, et en particulier des enfants, et qu=il faut lui accorder l=aide et la protection nécessaires pour qu=elle puisse assumer ses responsabilités au sein de la communauté. Les soins et la formation des enfants reposent bel et bien sur l=effort collectif de la communauté. Toutes les familles - qu=elles soient riches, pauvres ou entre les deux - ont besoin du soutien de la part de leur famille élargie, de leurs voisins et de leur communauté pour élever leurs enfants. Le Conseil estime qu=en toute logique, l=aide aux enfants passe par l=aide à leur famille.

-101-

     Les familles peuvent mieux s=occuper de leurs enfants, sur les plans matériel et affectif, lorsqu=elles en ont les moyens financiers. Toutefois, certaines familles se heurtent à des obstacles quasi infranchissables à cet égard. Les jeunes adultes font face à des taux de chômage extrêmement élevés et, lorsqu=ils trouvent un emploi, il s=agit souvent d=emplois précaires et mal rémunérés.

     Beaucoup de familles biparentales comptent sur le salaire de la mère pour ne pas sombrer dans la pauvreté. Les enfants voient plus souvent leurs parents se séparer. De ce fait, plus d=enfants que jamais vivront dans des familles monoparentales dirigées par la mère, du moins pendant une certaine période. Près des deux tiers des familles dirigées par une mère seule vivent sous le seuil de pauvreté et les familles dirigées par une jeune mère monoparentale sont les plus pauvres de toutes. Les stratégies d=aide à l=emploi des mères, en particulier des jeunes mères, sont manifestement l=élément essentiel de toute mesure destinée à aider les familles à subvenir à leurs besoins et à mettre fin à la pauvreté chez les enfants.

     Beaucoup de programmes sociaux sont axés sur l=aide à la famille; les services de garde en sont cependant la cheville ouvrière. On a maintes fois constaté que ces services sont l=ingrédient indispensable de la participation des parents, en particulier des mères, au marché du travail. Des services de garde qui sont abordables, accessibles et de qualité peuvent devenir le pivot de beaucoup d=autres services et mesures de soutien à la famille dont, entre autres, des programmes de ressources familiales, des cours d=habiletés parentales, de formation à l=emploi et à l=entraide. Toutefois, en l=absence d=un bon régime de services de garde, beaucoup de familles ne peuvent tout simplement pas participer au marché du travail. Or, lorsque les parents ne réussissent pas à trouver un emploi, d=autres services de soutien à la famille doivent venir à la rescousse et essayer de réparer les dommages causés par la pauvreté.

     Les gouvernements insistent souvent sur l=importance d=aider les gens à se trouver des emplois, de lutter contre la pauvreté chez les enfants et de favoriser le développement des jeunes enfants. Malgré la réticence des gouvernements à le reconnaître, depuis quelques années, des preuves irréfutables confirment que des services de garde de bonne qualité sont des facteurs clé de l=appui aux parents qui participent au marché du travail, du soutien des parents pour qu=ils puissent gagner un revenu suffisant, pour que leurs enfants ne vivent pas dans la pauvreté, et de l=offre de bons services axés sur le développement des jeunes enfants.

-102-

     Le Conseil national du bien-être social estime que la solution aux problèmes engendrés par la pauvreté des enfants vient d=un régime intégré de bonnes politiques familiales. La collection désordonnée de politiques et de programmes qui, à l=heure actuelle, sont fragmentés et vulnérables et que l=on trouve à tous les paliers gouvernementaux, crée une confusion inutile et complique la tâche des parents qui essaient d=obtenir tous les services dont ils ont besoin, de même que celle des fournisseurs de services qui s=efforcent d=établir et de maintenir des programmes stables et de qualité. Du point de vue des pouvoirs publics, la situation actuelle entraîne des chevauchements et des duplications injustifiables qui n=apportent absolument rien aux familles.

     Il s=est écoulé dix ans depuis que la Chambre des communes a adopté à l=unanimité une résolution prévoyant l=élimination de la pauvreté chez les enfants en l=an 2000. De toute évidence, ce problème n=aura pas disparu d=ici l=an prochain. Le Conseil national du bien-être social croit que le Canada devrait non pas renoncer à cet objectif, mais plutôt établir, dès le budget de 2000, des politiques qui aideront les enfants et les familles à sortir de la pauvreté au cours des prochaines années.

     Ce chapitre comprend des recommandations à l=intention des gouvernements, à partir d=observations faites dans les chapitres précédents. Le Conseil national du bien-être social croit que les politiques qui suivent sont indispensables à l=élimination de la pauvreté chez les enfants au Canada.

     Le Canada doit se doter d=une politique familiale intégrée. Les politiques relatives au travail, au soutien du revenu, à l=équité en matière d=emploi et à l=éducation doivent être coordonnées en fonction des besoins en matière de services de garde et d=éducation de la petite enfance. Non seulement les nombreuses politiques actuelles sont-elles mal coordonnées, mais elles visent souvent aussi des buts opposés. Les parents qui vivent de l=aide sociale ne réussissent pas toujours à trouver les services de garde dont ils ont besoin pour occuper un emploi rémunéré; les travailleurs qui occupent un emploi peu rémunérateur ne gagnent souvent pas assez d=argent pour s=élever au-dessus du seuil de pauvreté; enfin, les employeurs n=offrent pas des milieux de travail propices au rôle de parents des travailleurs.

     Beaucoup de pays européens ont réussi à établir des politiques familiales exhaustives qui ont finalement permis, au fil des ans, de réduire la pauvreté chez les enfants, d=accroître la participation des femmes au marché du travail et d=offrir de bonnes mesures de soutien social à la famille. Le gouvernement du Québec vient justement d=adopter une politique familiale exhaustive qui comprend des services de garde à 5 $ par jour à l=intention des enfants d=âge préscolaire, un congé parental amélioré et une allocation unifiée versée aux parents de jeunes enfants.

-103-

     Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux doivent se concerter afin d=intégrer toutes leurs politiques et ainsi offrir une aide adéquate aux familles. Les deux paliers gouvernementaux doivent évaluer toutes les incidences des politiques publiques actuelles sur les familles avec de jeunes enfants. De même, il conviendrait d=examiner minutieusement les conséquences des nouvelles politiques publiques sur les familles avec de jeunes enfants, avant de les appliquer.

     À l=exemple de la Saskatchewan qui a établi le modèle d=un régime public d=assurance-maladie pendant les années 1960, le Québec a pris une mesure novatrice en matière de politique familiale au cours de cette décennie. Le Québec a connu certaines difficultés dans la mise en oeuvre de la composante des services de garde, mais son engagement à assurer le bien-être des familles est frappant. L=évaluation des réussites et des difficultés dans la mise en oeuvre de la politique familiale québécoise devrait servir de point de référence dans la mise en oeuvre de politiques familiales ailleurs au Canada.

     Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux doivent établir un régime national de services de garde et d=éducation de la petite enfance. Les parents ne peuvent pas pleinement participer au marché du travail à moins de trouver les services de garde de qualité dont ils ont besoin. Les enfants retirent des avantages appréciables des programmes d=éducation de la petite enfance. De plus, des programmes de services de garde de qualité peuvent aussi comprendre d=autres mécanismes d=aide à la famille.

     Le Conseil national du bien-être social estime qu=un régime national réunissant des services de garde et d=éducation de la petite enfance est une solution sensée. La mise en place de ce régime est la toute première étape de l=élaboration d=une politique familiale. À moins qu=on ne mette en place un régime de services de garde et d=éducation de la petite enfance, les autres programmes et politiques de soutien à la famille ne seront rien de plus qu=un ensemble de mesures disparates.

-104-

     Le Conseil propose d=établir un programme national de services de garde qui offrirait des services de garde à 50 p. 100 de tous les enfants de deux à cinq ans. Ce programme serait assorti de modalités assez souples pour qu=une famille puisse choisir entre la garde de jour à plein temps, la garde à temps partiel pendant qu=un parent travaille à temps partiel ou des programmes d=éducation de la petite enfance de plus courte durée, à l=intention des enfants dont un des parents n=est pas sur le marché du travail. Les services de garde seraient fournis par des garderies réglementées et sans but lucratif ou par des garderies familiales réglementées.

Les parents contribueraient approximativement 20 p. 100 du coût total des services de garde, selon un barème proportionnel. Ainsi, les familles dont le revenu est inférieur au seuil de pauvreté ne paieraient rien, les familles à revenu moyen paieraient environ 30 p. 100 et les familles à revenu élevé paieraient environ 50 p. 100 des coûts réels.

     Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux devraient négocier de nouveaux accords financiers relatifs aux services de garde et prévoyant seulement des transferts de fonds correspondant à une part majoritaire des coûts. Le gouvernement fédéral paierait 55 p. 100 de la partie des coûts imputés aux gouvernements, et les provinces et territoires, 45 p. 100. Ce régime coûterait environ 3,5 milliards de dollars par année au gouvernement fédéral, après sa mise en oeuvre intégrale. Pour leur part, les gouvernements provinciaux et territoriaux paieraient environ 2,8 milliards de dollars par année. Le programme national de services de garde devrait être conçu de façon à offrir un soutien financier approprié à des services de qualité. L=aide financière versée aux gouvernements provinciaux et territoriaux devrait être liée au nombre de places à plein temps et à temps partiel en garderie.

     Les deux paliers gouvernementaux devraient s=entendre sur des normes nationales dont l=application relèverait du gouvernement fédéral. Ces normes porteraient sur le nombre d=enfants par éducatrice ou éducateur, la taille des groupes, l=hygiène, la sécurité et les méthodes de calcul de la contribution des parents. La contribution exigée des parents couvrirait 20 p. 100 du coût global du régime national de services de garde. Toutefois, les familles ayant un revenu inférieur au seuil de pauvreté ne verseraient aucune contribution. Les provinces et les territoires pourraient définir la méthode de calcul de la contribution des parents, à la condition que ceux qui vivent sous le seuil de pauvreté ne versent aucune contribution et que la contribution totale des parents ne dépasse pas 20 p. 100. Le Conseil national du bien-être recommande que les frais imposés aux parents à revenu supérieur soient limités à environ 50 p. 100 des coûts. Les gouvernements des provinces et des territoires peuvent décider d'établir des frais fixes semblables à ceux que prévoit le régime québécois des services de garde à cinq dollars par jour et de verser des subventions aux parents dont le revenu est inférieur au seuil de la pauvreté. En revanche, ils peuvent vouloir fonder tous les frais sur le calcul individuel du revenu des parents.

-105-

     Les provinces et les territoires sont plus capables de s=assurer que ce régime comble les besoins particuliers de chaque région en matière de main-d=oeuvre et d=éducation de la petite enfance. Comme la prestation des autres services sociaux et de santé directs relève déjà de la compétence des provinces et des territoires, ceux-ci sont davantage en mesure d=intégrer des services de garde et d=éducation de la petite enfance à leurs programmes de services sociaux, d=éducation et de santé. Les gouvernements provinciaux et territoriaux devraient veiller à ce que les services communautaires à l=enfance et à la famille soient offerts selon une approche intégrée et globale. Nous recommandons fortement que les provinces et territoires s=assurent que les besoins particuliers des enfants vivant avec une incapacité ou ayant d=autres besoins spéciaux soient intégrés aux services dès le départ. Les centres de la petite enfance du Québec et les centres de ressources familiales, ailleurs au Canada, sont des modèles que les provinces et les territoires devraient étudier attentivement.

     La mise en oeuvre de ce programme devrait commencer en l=an 2000, en offrant des services de garde à 50 p. 100 des enfants de cinq ans. Pendant la première année, la contribution du gouvernement fédéral s=établirait à 796 millions de dollars, et les parents paieraient 20 p. 100 des coûts selon un barème proportionnel. Les services de garde destinés aux enfants de quatre ans, de trois ans et de deux ans seraient offerts d=ici 2003, à raison d=un nouveau groupe d=âge chaque année.

     Le gouvernement fédéral devrait se retirer du secteur des services directs à la famille et aux enfants. En 2003-2004, après la mise en oeuvre du régime national de services de garde, le gouvernement fédéral devrait transférer tous les programmes de services directs aux provinces et aux territoires. Les fonds seraient affectés au programme national de services de garde. La seule exception porterait sur les services destinés aux familles et aux enfants autochtones, comme le Programme d=aide préscolaire pour les Autochtones. Le gouvernement fédéral assume en effet des obligations particulières et uniques envers les Autochtones et il devrait maintenir sa présence dans ce secteur et veiller à assurer un financement stable et adéquat de ces programmes.

-106-

     Le Conseil national du bien-être social recommande qu=en 2003-2004, la déduction pour frais de garde d=enfants soit remplacée par un crédit d=impôt qui serait offert uniquement aux parents ayant des enfants de moins de deux ans, de six à 16 ans ainsi qu=aux familles qui, en raison de certaines circonstances exceptionnelles comme une incapacité par exemple, ne peuvent pas utiliser les services de garde publics.

     Afin de garantir aux parents des conditions de travail et des salaires satisfaisants, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux doivent réévaluer les politiques relatives au marché du travail et en élaborer d'autres.

  • Le salaire minimum doit permettre au travailleur de subvenir à ses besoins et à ceux de sa famille, et ce, à un niveau suffisant. Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux doivent s=assurer que le salaire minimum en vigueur permette de toucher un revenu adéquat.

  • Le gouvernement fédéral doit verser des suppléments du revenu aux parents qui travaillent afin de couvrir les coûts supplémentaires de soins aux enfants.

  • Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux doivent veiller à l=amélioration et à l=application des lois en matière d=emploi et d=équité salariale. Les femmes, les membres de certains groupes de minorité visible, les Autochtones et les personnes handicapées se heurtent à des obstacles importants sur le marché du travail. Ces obstacles les empêchent de subvenir aux besoins de leur famille. La garde d=enfants est un travail important, mais souvent mésestimé, mal rémunéré et accompli majoritairement par des femmes. Des lois efficaces en matière d=emploi et d=équité salariale pourraient jouer un rôle important afin d=attirer et de conserver des effectifs d=une grande compétence dans le secteur des services de garde et de l=éducation de la petite enfance.

  • Les deux paliers gouvernementaux doivent s=assurer que la législation relative au congé de maternité et parental, dans leur secteur de compétence, reflète le temps dont les parents ont besoin pour s=occuper de jeunes enfants. À l=heure actuelle, le congé parental ne tient compte que du premier mois après la naissance d=un enfant. En fait, les parents ont aussi besoin de temps pour s=occuper d=enfants malades et pour les amener à l=école ou à des consultations médicales, et ce, jusqu=à ce que les enfants soient plus âgés. Le congé parental doit être offert autant à la mère qu=au père et les politiques doivent faire en sorte qu=aucun parent ne soit pénalisé lorsqu=il prend ce congé pour s=occuper de ses enfants.

-107-

     Le gouvernement fédéral devrait étudier le congé de maternité et parental actuellement prévu par la Loi sur l=assurance-emploi et le modifier pour qu=il corresponde bien aux besoins des parents. L=instabilité de l=emploi chez les jeunes gens signifie que beaucoup de jeunes parents ne sont pas admissibles à un congé de maternité ou parental adéquat, en vertu de ce programme. La période d=attente de deux semaines qui s=applique aux congés de maternité et parental en vertu du régime d=assurance-emploi devrait être abolie.

     Les gouvernements provinciaux et territoriaux devraient aussi modifier les codes du travail afin de prévoir des congés de maternité et parental sans solde. Ces congés pourraient être pris pendant la période de deux ans qui suit immédiatement la naissance d=un enfant. D=abord, les parents devraient pouvoir prendre dix jours de congé sans solde par année pour chaque enfant, afin de s=en occuper pendant une maladie ou de l=amener à l=école ou à des consultations médicales. Ensuite, les parents devraient pouvoir puiser dans leur réserve de congés de maladie pour s=occuper d=un enfant malade de moins de 12 ans. Tous les travailleurs devraient pouvoir profiter de conditions de travail plus souples.

  • Les gouvernements provinciaux et territoriaux devraient veiller à la disponibilité de programmes de formation et d=éducation pour les parents qui prévoient retourner sur le marché du travail. Cette mesure sera particulièrement importante dans la mesure où plus de parents réintégreront les rangs de la population active après l=amélioration des services de garde.

  • La création d=emplois et l=amélioration des conditions de travail devraient être une priorité pour les gouvernements. Tous les Canadiens et Canadiennes pourraient profiter d=ailleurs de programmes de création d=emplois. Les stratégies à cet égard devraient viser en particulier à améliorer les perspectives d=emploi des jeunes.

-108-

     Les politiques d=aide sociale doivent être remaniées afin de venir en aide aux familles ayant de jeunes enfants. Le Conseil national du bien-être social a souvent soulevé la question des mesures décourageant les gens qui veulent intégrer le marché du travail. Toutefois, les politiques d=aide sociale dressent encore des obstacles importants devant les prestataires d=aide sociale qui veulent trouver et conserver un emploi. La recherche de services de garde abordables, qui permettent à un parent de laisser son enfant sans avoir à se soucier de la qualité des soins qui lui sont prodigués, est encore un des principaux obstacles pour les prestataires d=aide sociale qui ont de jeunes enfants.

  • Le travail obligatoire devrait être strictement interdit. Certes, il est raisonnable d=encourager les prestataires d=aide sociale à se trouver un emploi. Toutefois, les confiner à des placements de travail obligatoire peu valorisants et sans avenir, à titre de condition préalable pour recevoir des prestations, est une mauvaise politique sociale et équivaut à l=esclavage. Obliger des parents qui vivent de l=aide sociale à accepter des emplois insignifiants et peu rémunérateurs crée des tensions qui réduisent leur capacité de s=occuper de leurs enfants.

  • Les prestataires d=aide sociale qui réintègrent le marché du travail doivent pouvoir compter sur des services de garde d=aussi bonne qualité que ceux des autres familles. Obliger les prestataires d=aide sociale à confier leurs enfants à des gardiennes ou gardiens non réglementés et peu intéressés cause des soucis inutiles aux parents et impose les pires conditions de garde aux enfants très pauvres.

  • Les barèmes d=aide sociale doivent être assez élevés pour couvrir les coûts des besoins essentiels de la vie, établis d=après un * panier de consommation +. À chaque année, le barème devrait être indexé sur l=indice du coût de la vie. Il faut aussi éviter de modifier ces barèmes de façon arbitraire.

Les barèmes d=aide sociale doivent être assez élevés pour que même les parents les plus pauvres reçoivent un revenu suffisant pour bien nourrir leurs enfants. Le Conseil national du bien-être social estime que les familles devraient avoir accès aux mesures de soutien nécessaires pour qu=elles puissent s=occuper de leurs enfants. Les programmes d=aide alimentaire destinés aux enfants ne sont pas une solution de rechange acceptable aux mesures visant à fournir des revenus adéquats aux familles.

 

-109-

  • Les programmes d=aide sociale doivent faire en sorte que les prestataires qui ont de jeunes enfants aient toutes les occasions possibles de terminer leurs études et d=acquérir une formation qui leur permettra de trouver un emploi et de subvenir à leurs propres besoins et à ceux de leurs enfants. Les programmes de formation doivent aussi viser à fournir des services de garde à tous les parents.

  • Les programmes d=aide sociale doivent faire en sorte que les familles ayant des enfants à charge puissent profiter de déductions du revenu qui tiennent compte des coûts véritables du retour au travail. Ces déductions devraient être calculées d=après le revenu net, après déduction de l=impôt sur le revenu, des cotisations à un régime de pension, des cotisations à l=assurance-emploi, des cotisations syndicales et des frais d=habillement et de transport liés au travail.

     Tous les paliers gouvernementaux doivent protéger les programmes d=aide à la famille et aux enfants. Depuis une décennie, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont réduit de façon appréciable le financement des programmes sociaux. Les familles avec de jeunes enfants ont subi les conséquences des réductions du budget de nombreux programmes tels que l=aide sociale, l=assurance-emploi, les services de garde et l=éducation. En Ontario, les familles vivant de l=aide sociale ont vu leurs revenus chuter de 21,6 p. 100 en 1995. L=Alberta a réduit et modifié les programmes de maternelle de façon appréciable.

     Tous les paliers gouvernementaux doivent veiller à protéger les services destinés aux familles avec de jeunes enfants contre toute nouvelle réduction budgétaire ou modification arbitraires des politiques.

     Dans le discours du budget de 1999, le gouvernement fédéral a presque rétabli le financement des soins de santé au niveau qui a précédé les compressions faites plus tôt au cours de la décennie. Reste à voir s'il procédera de la même manière, dans le budget de 2000, pour les autres programmes sociaux, et s'il fera progresser le dossier des services de garde et d'éducation préscolaire. Ce n'est qu'à ce moment-là que nous saurons si la promesse du gouvernement du Canada, en ce qui a trait aux enfants, était sincère.

-110-

ANNEXE

TENDANCES EN MATIÈRE DE PAUVRETÉ

CHEZ LES ENFANTS ÂGÉS DE MOINS DE 18 ANS ET LES FAMILLES EN 1996

 

Nombre d=enfants de moins de 18 ans vivant dans la pauvreté

Taux de pauvreté chez les enfants de moins de 18 ans

Mères chefs de famille monoparentale de moins de 65 ans ayant des enfants de moins de 18 ans

Couples âgés de moins de 65 ans ayant des enfants de moins de 18 ans

1980

984 000

14,9 %

57,7 %

9,4 %

1981

998 000

15,2 %

54,8 %

9,7 %

1982

1 155 000

17,8 %

60,9 %

11,3 %

1983

1 221 000

19,0 %

61,7 %

12,3 %

1984

1 253 000

19,6 %

62,8 %

12,6 %

1985

1 165 000

18,3 %

62,5 %

11,3 %

1986

1 086 000

17,0 %

58,8 %

10,8 %

1987

1 057 000

16,6 %

59,0 %

10,1 %

1988

987 000

15,4 %

56,7 %

8,9 %

1989

934 000

14,5 %

52,9 %

8,5 %

1990

1 105 000

16,9 %

60,6 %

9,6 %

1991

1 210 000

18,3 %

61,9 %

10,7 %

1992

1 218 000

18,2 %

58,4 %

10,1 %

1993

1 415 000

20,8 %

59,8 %

12,4 %

1994

1 334 000

19,1 %

57,3 %

11,3 %

1995

1 441 000

20,5 %

57,2 %

12,6 %

1996

1 481 000

20,9 %

61,4 %

11,9 %



        
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